践行立法 为民破解管理难题 用法治筑牢房屋使用安全屏障

    党的十八大提出，发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的科学理念。党的十八届四中全会进一步指出，要恪守以民为本、立法为民理念，每一项立法都要反映人民意志、得到人民拥护。立法工作必须始终把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，发挥好立法在统筹城乡发展、调节社会关系、平衡各方利益、规范社会行为的功能和作用。

    本届市人大及其常委会深入学习贯彻党中央关于加强和改进立法工作的新理念新思想新战略，在制定《南京市房屋使用安全管理条例》过程中，按照“坚持以人民为中心、坚持问题导向、坚持共享发展、坚持法治思维”的总体要求，认真行使地方立法权，为进一步实现以良法促善治提供法治保障。条例从起草到制定出台历时一年多，反复修改约40余稿，新增两大专章内容。期间，市人大常委会召开10多场专题论证会、对全市11个区的房屋使用安全情况进行深入调研、两次召开热点网谈征求公众意见、赴外省市学习经验，可以说，条例是在集思广益、深入论证、反复打磨、不断精益求精的过程中，逐步成熟完善、达成共识，最终形成一部符合人民意愿、体现地方特色、解决实际问题的地方性法规。

    一、以人民为中心，坚持城乡共享法治发展成果

    党的十八届五中全会提出，坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。坚持以人民为中心，要以共建共享为基本原则，在体制机制、制度政策上系统谋划，是新形势下对立法工作提出的更高要求。

    （一）条例立法背景和修改过程

    房屋安全管理是社会高度关注的重大民生工程。当前，房屋安全形势不容乐观，多省市相继发生房屋倒塌伤人事故，房屋安全管理面临新的考验，亟需在体制机制层面予以健全完善。为进一步提高房屋安全现代化治理能力，顺应社会经济发展和行政体制改革的需要，保障人民群众生命财产安全，我市对原《南京市城市房屋安全管理条例》进行废旧立新。2016年10月，市十五届人大常委会第二十八次会议对条例进行一审。多数委员提出，立法必须坚持以人民为中心，房屋安全事关公共安全，与群众切身利益息息相关，在当前城乡一体化发展的背景下，房屋安全立法不应回避农村房屋安全问题。房屋安全管理不应囿于土地性质、产权属性等，只要是现存正在使用的房屋都要确保安全。委员们认为，应当让城乡共享发展成果，房屋安全管理必须“全覆盖”，既包括国有土地房屋安全，也要考虑集体土地房屋安全；既包括有合法手续的房屋安全，也要考虑因历史原因未取得合法手续、仍在使用的房屋安全。为了贯彻审议意见，保证立法质量，条例草案原定2016年12月份二审通过，延期至2017年4月份二审，并于6月份三审通过。

    （二）坚持问题导向，深入开展调研

    为进一步吸纳委员们的意见，增强法规实效，市人大常委会从理论和实践多角度入手，开展全方位调查研究，找准问题，有的放矢。一是我市实践方面，对于国有土地上合法建造的房屋已基本建立四级联动的安全管理网络，对于集体土地房屋、以及没有合法手续仍在用的房屋，数据统计等基础工作滞后，缺乏统一协调处理机制，存在管理真空和较大安全隐患。各区在集体土地房屋安全管理方面做法不一，有的由街道牵头，有的由区住建部门负责，有的无人过问，总体上处于部门职责不明、监管不到位的不规范状态，亟需市层面总体设计管理制度、统一规范。二是上位法方面，目前，国家和省没有关于房屋安全管理的直接上位法。建筑法主要针对建设工程，对于已投入使用的房屋仅有一些部门规章，效力等级较低，管理对象范围窄。三是外地立法方面，外省市房屋安全管理立法大多只局限于城市房屋安全管理，不涉及农村房屋；少数省市条例适用范围包括农村房屋，具体条文也多是原则性规定，点题而未破题，不能从根本上解决问题。

    （三）践行“以人民为中心”的立法理念，突破传统立法模式

    本着以人民为中心的立法理念，条例打破了房屋安全管理“城乡二元化”的传统立法模式，增设“农村房屋安全管理特别规定”专章，对农村房屋规划、设计、建设、使用、危房处理等各个环节作了具体规范，在全国率先迈出房屋安全管理“城乡全覆盖”的步伐。一是着眼于解决房屋安全问题，不论土地性质、房屋权属、手续是否齐全等，只要是现存正在使用的房屋都要确保安全。适用范围既包括国有土地房屋，也包括集体土地房屋；既包括合法建筑，也包括因历史原因造成的，未取得合法手续仍在使用的房屋。二是理顺房屋使用安全责任和政府安全管理责任，明确房屋所有权人、管理人或使用人是房屋使用安全责任人，同时，明确各级政府负有房屋安全管理的职责。三是设立“农村房屋安全管理特别规定”专章。采用一般规定与特别规定相结合的方式，对农村房屋进行管理和服务，农村房屋安全管理除了要适用条例其他章节的一般规定之外，还要按照特别规定，结合农村房屋的特点，针对薄弱环节进行重点规范，强化管理职责。

    二、注重组织协调，健全人大主导的科学立法工作格局

    党的十八届四中全会提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，要充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。要制定出人民群众满意、管用、能解决问题的地方性法规，必须充分发挥人大在立法中的主导作用，建立健全科学立法工作格局。

    （一）加强领导，建立各方有序参与的立法机制

    市人大常委会进一步完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局，加强统筹谋划和组织协调，有序推进立法工作。

    一是坚持党对立法工作的领导。一直以来，市人大常委会坚持党领导立法工作，重大问题及时向市委汇报。考虑到条例一审后将作重大调整，市人大常委会党组就一审主要意见以及条例的修改方向、适用范围、主要制度等问题，向市委常委会作了专题汇报。市委对相关制度设计予以明确，为立法工作提供强力支撑。同时，还就两次热点网谈情况分别向市委作了专题汇报，得到市委的充分肯定。

    二是坚持人大在立法中的主导作用。市人大常委会加强立法工作的组织领导，专门成立立法工作领导小组以及专家顾问小组。立法工作领导小组由常委会分管负责同志任组长，市人大及其常委会相关机构、市政府相关部门负责同志参加。同时还邀请法制委委员参加立法工作领导小组，全程参与立法。专家顾问小组由法律专家、行业专家和实践业务专家等三方面人员组成。立法工作领导小组负责制定工作安排表，细化工作步骤，明确时间节点，多次组织召开立法工作协调会，研究确定立法论证重点、论证范围和修改方向，确保此次立法工作保质保量按期完成。

    三是坚持依托政府的基础作用。政府作为执法主体，负责法规的执行，在立法过程中有必要保持沟通，及时交换意见，以期达成共识。制定条例时，市人大常委会就房屋安全管理体制等需要尽早厘清的问题及时与市政府沟通，以常委会办公厅名义发函市政府办公厅，请市政府按照市人大常委会审议意见，明确我市房屋安全管理体制，特别是集体土地房屋安全管理体制、职责分工等，以便在立法中予以明确。

    （二）贴近基层，充分发挥基层在立法中的积极作用

    市人大常委会始终坚持把反映人民意志、得到人民拥护作为衡量立法质量的重要标准，在立法过程中注重发挥基层人大、各级人大代表、基层立法联系点等方面直接联系群众的天然优势，积极推进立法决策科学化、民主化。

    一是发挥区人大的作用。各区人大法制委员会正式设立后，市区联动的立法工作制度更加明确、完善，地方立法工作进一步在基层落地生根。市人大常委会不断创新立法形式，加强市区联动，区人大常委会在参与立法的实践中取得了较好效果。在条例的起草、论证、审议等各个环节，市人大常委会广泛深入征求各区人大常委会和各级人大代表意见。为了充分发挥区人大常委会熟悉基层情况的优势，使法规更接地气、有特色、可操作，改变以往仅通过书面向区人大征集意见的做法，在条例草案修改过程中邀请区人大相关负责同志参加座谈论证会，深入听取基层人大意见建议。

    二是发挥人大代表的作用。市人大常委会重视发挥人大代表作用，已经将立法过程中召开专门的人大代表座谈会的模式固定下来。条例审议修改阶段，着重听取了相关领域人大代表的意见，邀请部分人大代表参加立法调研和座谈会。对代表们在审议中提出的131条意见建议，法制委员会逐一研究分析，两次召开全体会议进行统一审议。对于合理意见，及时吸纳，对于不予采纳的意见分别向代表反馈说明，切实保障了代表审议的法定性和严肃性。市人大常委会还通过热点网谈活动，邀请省、市、区三级人大代表围绕条例与网民开展在线交流，有效扩大了代表参与立法的途径。

    三是发挥基层立法联系点的作用。党的十八届四中全会提出建立基层立法联系点制度，有利于立法机关广泛征求和听取社会意见，尤其是听取来自于基层民众的意见和呼声，使制定的法规充分体现民意。条例审议修改阶段，市人大常委会书面征求了18个基层立法联系点的意见建议，与南京师范大学、南京市律协等联系点开展面对面座谈，直接获取第一手民意资料，并将他们的诉求体现在法规中。此外，还通过南京人大网站举办的热点网谈活动，邀请部分基层立法联系点负责同志与网民进行直接交流，得到公众的积极参与和热烈回应，有力宣传了条例和人大立法工作。

    （三）问计于民，大力拓展民意表达渠道

    法不察民之情而立之，则不成。坚持问法于民、问计于民，是本届市人大常委会立法工作的一个重要特点，立法工作的重心由“有没有法”向“管不管用”转变。

    一是广泛征集社会各界意见。书面征求了省人大、市政协社法委、市法学会、各区人大、基层立法联系点、立法咨询组专家等方面的意见。先后组织政府相关部门、社区、物业企业、白蚁防治单位、建筑幕墙企业、建设单位、鉴定单位、市民、基层立法联系点和专家等，召开多场座谈论证会。保持立法过程公开透明，条例草案审议修改阶段，常委会有关工作机构在南京日报、南京人大网站和微博上全文公布条例修改稿，公开向社会征求意见。公众参与立法的热情空前高涨，公布的条例文本受到上万人次关注，不少市民通过电话、邮件和微博表达了自己的意见建议。

    二是借助网络等媒体深入听取群众意见。考虑到房屋使用安全与群众利益息息相关，为了进一步广泛、深入地听取群众意见，市人大常委会分别在条例一二审阶段，在南京人大网站的“建言献策”栏目，就条例热点焦点问题进行网上问卷调查，征求民意。同时，举办“金陵民声—热点网谈”栏目，邀请相关部门、人大代表、专家学者等与网民在线开展交流互动。两次网谈活动，共有39万人次在线参与，320余万名微友通过南京人大官方微博关注网谈实况；1500名网民参与了问卷调查和微博评论，提出各类意见、建议和问题650余条。第二次网谈活动，还受到全国人大的高度关注，来宁出席全国人大信息化工作研讨会的参会人员现场观摩了网谈直播活动。

    三、立足本市实际，突出体现地方立法特色亮点

    立法特色是衡量地方立法质量高低的重要标准，也是践行立法为民的关键所在。市人大常委会在制定条例时，紧紧把握本市实际，注意总结改革创新实践成果，努力体现地方特色。

    一是建立“条块结合、属地管理”的房屋安全管理模式。我市房屋安全管理由城市扩大到农村，实现城乡全覆盖，仅仅依靠传统管理模式是行不通的。为了让条例能够真正落地，有效发挥作用，同时也避免镇、街承担过当职责，条例按照“条块结合、属地管理”的模式，明确了房屋安全管理体制和职责分工，特别是对农村房屋安全管理体制以及相应职责作出规定。条例规定，市、区层面都要建立由政府牵头、各有关部门负责人参加的联席会议制度，解决管理中的重点、难点问题；建立覆盖城乡的市、区和镇、街房屋安全三级管理网络；厘清房屋安全行政主管部门和镇、街各自职责，明确由行政主管部门负责房屋使用安全管理工作的指导和监督管理，镇、街协助主管部门开展日常管理。

    二是明确房屋所有权人、使用人和管理人的责任划分。明确房屋安全责任是房屋安全管理的重点。条例针对实践中的不同情形，厘清了房屋所有权人、使用人和管理人的责任。房屋所有权人与使用人、管理人为同一人的，房屋所有权人当然是房屋使用安全责任人；房屋所有权人与使用人、管理人不一致的，所有权人仍然是房屋使用安全责任人，但使用人、管理人也有义务合理使用房屋，不合理使用房屋的，也应承担相应责任；房屋所有权人下落不明、权属不清的，房屋的实际使用人、管理人即成为安全责任人。

    三是对农村房屋安全管理作出专章特别规定。考虑到农村房屋在审批、建设、使用等方面的特殊性，加强安全管理不宜简单套用城市房屋安全管理模式，对农村房屋安全管理采用一般规定与特别规定相结合的方式，除了要适用条例其他章节的通用规定之外，还要遵守农村房屋安全管理特别规定一章的要求，在规划、设计、建设等环节开展规范化管理，鼓励镇、街为农村房屋建设提供标准化平台和服务，发挥建设所监管职责，强化农村危房治理工作。

    四是对建筑幕墙安全管理作出专章规定。建筑幕墙安全管理是以往城市房屋安全管理的一个缺口。为加强对建筑幕墙在建设、使用环节的安全管理，预防幕墙坠落伤人，条例设定专章进行规范。条例对建筑幕墙的使用范围、建设施工、责任主体、安全维护、委托鉴定等方面作规定，落实各方责任，增强可操作性。

    五是从严规范房屋拆改行为。目前房屋拆改形势严峻，为了引导群众正确、合理、安全地使用房屋，条例采取禁止与许可相结合的方式，一方面禁止拆改主要承重构件等严重危及房屋安全的行为，另一方面规定在满足安全的前提下，经房屋安全行政主管部门许可，房屋使用安全责任人可以进行在楼面结构层开凿、扩大洞口，拆改房屋中抗震、防火措施以外的非承重墙体的行为，并按照行政许可法的规定，明确了许可的实施主体、程序、期限等。

    六是对危险房屋作出限制性规定。为增强危险房屋治理实效，督促房屋使用安全责任人及时履行安全责任，保障公共安全，条例明确了对鉴定属于危险房屋不能继续使用的，不得居住、转让、出租或者用作生产经营场所，以此作为推进危房治理工作的有力抓手。同时规定，房屋险情消除后，房屋安全行政主管部门应当及时向相关部门送交解除限制的文书。

    七是完善鉴定程序和鉴定结果运用。为规范鉴定行为，加强监管，增强行业自律，按照申请鉴定—形成结论—按结论处置的逻辑顺序作出规定。同时，明确经鉴定属于危房的，应当根据鉴定结论出具鉴定报告，按照观察使用、处理使用、停止使用、整体拆除四种情形分类处理。

    八是规范白蚁预防程序和费用来源。白蚁防治工作是一项公益性事业。为做好白蚁预防工作，条例明确了相关单位的责任和义务，优化公共服务，进一步发挥白蚁防治工作在保障房屋安全方面的重要作用。同时，为落实好国家相关规定，将白蚁预防费以及包治期内的相关费用纳入同级财政预算安排保障，建设单位对新建房屋的白蚁防治可以申请免费公共服务。

    四、增强法规实效，确保“良法”落地生根

    法律，治国之重器；良法，善治之前提。实现善治，法规实施是关键。法规的实施效果不仅是衡量立法质量的重要标准，也是维护法治权威的标尺。

    （一）督促条例配套措施及时出台

    条例的配套办法和文件是条例的重要组成部分，如果制定不及时、或者与条例要求不一致，就会造成“立法白条”和“执法真空”，影响条例的全面有效实施，损害立法完整性和严肃性。房屋使用安全管理条例涵盖面广，涉及内容较多，许多操作性的具体规定难以在条例中全部表述，因此，条例授权市政府出台多项具体配套性办法，也需要有关部门围绕贯彻落实条例制定一系列实施细则。按照立法相关要求，配套办法应当在法规出台一年内制定。市人大常委会将督促相关部门，加快配套办法和实施细则的起草论证工作。制定配套办法和实施细则的过程中，市人大常委会也会加强对相关部门的沟通指导，督促办法符合立法原意、及时出台。

    （二）推进管理体制和部门职责的落实

    房屋安全管理涉及职权部门众多，执法事项既琐碎又交叉，执法矛盾突出。立法过程中，市人大常委会为了增强可操作性而增加、修改的条款，特别是涉及属地管理的相关规定，不能简单地下放职责，采取“条块结合+属地管理”模式，不让基层承担不适当的职责，这也是为了更好地落实条例。条例实施以后，市人大常委会将督促政府相关部门加大宣传、建立联席会议制度和房屋安全应急抢险救援体系、做好房屋档案的摸底排查、健全完善房屋安全管理网络、尽快配置安全管理人员等，确保政府相关部门在厘清各自执法权限的基础上提升执法效率、体现执法为民，杜绝推诿扯皮。

    （三）加强对条例实施情况的跟踪监督

    市人大常委会既是立法机关，同时也是法规实施的监督机关。本届以来，市人大常委会十分重视对法规实施情况的监督，相继制定了《南京市人大常委会立法后评估办法》《南京市地方性法规实施情况报告规定》，加强执法检查，形成了立法后评估、法规实施情况报告、执法检查“三位一体”的法规实施监督机制。其中，法规实施情况报告制度要求法规实施单位每年年底前向市人大常委会书面报告地方性法规的实施情况，对市人大制定的所有法规全覆盖、逐年滚动地进行监督，这是近年市人大强化法规实施的重要抓手。按照《南京市地方性法规实施情况报告规定》，我市房屋使用安全管理条例要于明年十一月底前提交年度实施情况报告，包括本单位对法规规定职责的履行情况；宣传、贯彻法规的主要工作或者措施；行政许可、行政强制、行政处罚等法规主要制度的实施情况；法规配套规定的实施情况；法规实施中存在的主要问题及其原因分析；完善法规的意见和建议等内容。市人大常委会将对报告进行综合分析，对法规实施情况“跟踪问效”，对执行中存在的问题采取针对性的措施，对立法中的问题适时处理，增强法规实效。