适应经济社会发展需要 推进大气污染防治立法

    党的十八大以来，中央高度重视生态文明建设，将生态文明建设提升到“五位一体”总体布局的高度，作出了重大部署；党的十八届四中全会进一步提出，要“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度”。近年来，无锡市人大常委会把生态保护立法摆到工作的突出位置，制定了系列水环境保护地方性法规，为无锡水环境持续改善提供了有力的法制保障。面对新形势新要求和无锡生态保护的实际需要，市人大常委会在广泛征求意见、深入开展调研、反复论证修改的基础上，又于2016年制定了《无锡市实施〈江苏省大气污染防治条例〉办法》（以下简称《办法》）。《办法》作为一部综合性、实施性立法，力求避免照抄照搬上位法，突出了本地区大气污染防治的重点和关键，体现了鲜明的无锡特点。

    一、加强民意沟通，充分把握群众关心的热点难点

    为了给我市大气污染防治工作把好脉、开好方，使大气污染防治法规立得住、行得通、真管用，无锡市人大常委会深入推进开门立法，不断创新民主立法形式，扩宽公民有序参与立法途径，力求最大限度地问计于民，了解人民群众关心的各种大气污染防治问题。

    （一）公布草案全文征求社会各界意见。草案一审后，无锡市人大常委会通过人大网站和无锡日报等公布了草案全文，广泛征求社会公众意见，并书面征求了市政协办公室、市政府有关部门、各市（县）区人大常委会以及基层立法联系点的意见，收到各界立法意见和建议百余条。

    （二）充分发挥人大代表的主体作用。为了在地方立法中强化代表的主体作用，更好地尊重人大代表的主体地位，我们专门召开座谈会，征求具有相应专业背景的市人大代表的意见建议。同时，我们还组织市人大法制专业组代表，实地考察有关排污单位和环境监测机构，听取有关方面关于大气污染防治情况汇报，让代表们对我市大气污染防治工作有了更直观的了解，代表们也都根据调研情况发表了许多建设性的意见和建议。

    （三）委托基层人大开展调研论证。我市在地方立法中，一直坚持上下联动，积极调动基层人大参与地方立法的积极性。在以往工作经验的基础上，我们委托江阴市人大常委会对当地大气污染防治工作开展调研论证。江阴市人大常委会对此项工作非常重视，制定了详细的工作计划，通过各种形式深入开展调研，并根据调研情况提出了调研论证报告和对草案的具体修改方案，为法规修改完善提供了另一种样本。

    （四）与网络新媒体合作进行立法宣传和调研。网络新媒体具有受众广泛、互动性强的特点。为了充分征求网络民意，无锡市人大常委会首次尝试与无锡新传媒网合作，委托无锡新传媒网开辟专栏对立法调研过程进行宣传。在整个立法征求意见阶段，我们与无锡新传媒网一起通过网站、微信与市民互动征集意见，利用政社互动平台组织社区群众面对面参与立法讨论。社区群众普遍反映地方立法能够深入百姓中间，倾听百姓意见，非常振奋人心，发言都很积极踊跃，提出了很多困扰社区的环境问题，希望通过立法予以解决。

    （五）充分发挥专家学者的智慧。专家学者具有深厚的专业背景和实践经验，对地方立法能够提出很多真知灼见。在《办法》制定过程中，我们共召开了两场专家论证会。一是环保专家论证会，邀请了省、市有关环保专家为大气污染防治立法出谋划策，对草案中的有关专业性问题进行了专题论证；二是召开法律专家论证会，邀请了长三角法学界的知名学者参加会议，征求法律专家对草案的意见和建议。

    二、加强制度设计，切实增强针对性和可操作性

    在充分调研、摸清情况、了解需求的基础上，我们对《办法》有关制度设计进行了反复论证修改，力求既不与上位法相抵触，又能体现无锡特色，解决无锡实际问题，充分发挥地方立法在我市大气污染防治中的引领和推动作用。

    （一）明确政府主体责任。大气污染防治作为一项综合性工作，需要建立政府主导、部门各司其职的工作机制。《办法》明确规定市、县级市、区人民政府对本行政区域内的大气环境质量负责，完善大气污染防治保障体系，建立联席会议制度，协调处理大气污染防治及其监督管理活动中的重大问题；要求镇人民政府、街道办事处、开发区管理机构做好大气污染防治相关工作；明确环保部门的行政管理责任，规定环保部门对本行政区域内大气污染防治实施统一监督管理；着力加强部门配合，对发改、经信、城乡规划、公安、交通运输、住建、城市管理等部门的职责，在上位法规定基础上作出进一步细化，在总则和分则中都进行了详细规定。

    （二）完善排放总量控制制度。建立和完善大气污染物排放总量控制制度，是削减重点大气污染物排放总量的重要举措。《办法》在上位法规定“对重点大气污染物排放实行总量控制”的基础上，进一步要求“实行重点大气污染物排放总量控制和大气污染物排放浓度控制相结合的管理制度，从源头到末端全过程控制和减少大气污染物排放”；要求排污单位排放的大气污染物浓度不得超过国家和省规定的排放标准,排放的重点大气污染物不得超过核定的总量控制指标；对与总量控制制度有关的区域限批制度、排放指标取得方式、排污权有偿使用与交易制度、排污费管理等，也都在上位法基础上作了进一步细化。

    （三）建立重污染天气预警应急机制。建立预警应急机制，能够及时有效应对重污染天气，最大限度降低重污染天气对人民群众生产生活造成的危害。《办法》明确规定环保部门应当会同气象等部门建立重污染天气预警和会商机制，进行大气环境质量预报和监测；规定政府应当将重污染天气应急响应纳入突发事件应急处置体系，制定和完善重污染天气、突发大气污染事件应急预案；要求政府及其部门根据国家重大活动要求制定空气质量保障方案并组织实施。

    （四）突出重点领域大气污染防治。根据调研，能源消耗、工业、机动车船和扬尘是我市大气污染的主要来源。《办法》分章节对这四个方面大气污染防治进行了详细规定。针对能源消耗大气污染，《办法》规定政府应当采取措施，削减煤炭消费总量；要求有关部门编制锅炉整治年度计划和工业窑炉整治计划，加大整治力度。针对工业大气污染，《办法》要求优化产业结构、淘汰落后产能，推进挥发性有机物和废弃物污染治理。针对机动车船大气污染，《办法》明确发展绿色交通，加强机动车船污染控制和油品管理。针对扬尘污染，《办法》明确加强施工工地扬尘治理，规定了建设单位和施工单位的污染防治责任，对车辆运输、物料堆放和道路保洁等都提出了明确的扬尘污染防治要求。

    （五）规定严格的法律责任。为了增强《办法》的刚性，使各项规定落到实处，《办法》设置了严格的法律责任。一是对上位法虽已有处罚规定，但调研中大家反映仍较多的有关违法行为，在《办法》中再次进行强调，方便社会公众了解。二是对我市突出存在的违法行为，如违规使用燃煤工业窑炉的，新设定严格的处罚措施；三是进一步明确政府部门及其工作人员的法律责任，详细列举了应当承担法律责任的行为，以强化政府部门及其工作人员的法律意识和责任意识。

    三、强化贯彻实施，积极推动法规发挥实效

    法的生命在于实施。《办法》经省人大常委会批准后，我们加强了学习宣传和贯彻实施工作，以求《办法》能够真正发挥作用，推动我市大气环境持续改善，为我市大气污染治理提供坚实的法制保障。

    （一）召开实施工作会议，切实增强法规实施力度。《办法》施行前，无锡市人大常委会和无锡市政府联合召开了实施工作会议。人大、政府分管领导到会并就贯彻实施工作提出了明确具体的要求；有关部门就贯彻实施工作作了表态发言。通过召开会议，各有关部门认识到《办法》实施的重要性，把大气污染防治工作摆到了更加突出的位置，把法规实施与我市“两减六治三提升”专项行动紧密结合起来，强化措施，狠抓落实，取得了明显的效果。

    （二）认真普及法规知识，切实加大法规宣传力度。《办法》施行后，我市各级人大、政府及有关部门，通过开展培训、专题讲座、召开座谈会和经验交流会等形式，组织干部群众全面系统地学习了《办法》的主要内容、精神实质和各项制度设计。环保部门深入企业、居民小区，通过采取编印小册子、张贴宣传画、现场答疑等形式，有针对性地开展了《办法》的宣传工作。同时，我们注重发挥新闻媒体的舆论导向作用，通过新闻媒体大力宣传《办法》的内容，对环境违法行为进行曝光，营造了良好的社会氛围，扩大了《办法》的社会影响力。

    （三）听取政府工作报告，切实强化法规监督力度。根据《办法》规定，政府每年要向人大或者其常委会报告大气环境质量状况和大气污染防治目标完成情况，人大常委会要定期开展大气污染防治法律、法规实施情况的检查工作，依法加强监督。今年，无锡市人大常委会安排了听取和审议政府关于全市年度环境状况和环境保护目标完成情况汇报，了解并推动大气污染防治工作。今后，我们还将通过执法检查、专题询问、开展立法后评估等多种方式，进一步推动《办法》的贯彻落实，力求通过人大监督推动，政府不断努力，持续改善我市大气环境，营造一片水清天蓝的人居环境。