突出地方特色 实施精准立法

    1993年，徐州市被国务院批准为较大的市，依法享有地方立法权。多年来，特别是立法法修改以来，我市人大及其常委会紧密结合徐州市经济社会发展和民主法制建设的需要，先后制定了地方性法规和有关法规问题的决定共计70余件。这些法规对实施国家法律，探索改革路径，促进经济发展，规范权力运行，从而落实科学发展观，促进社会和谐，发挥了积极的引导和保障作用。

    在我市的立法实践中深深体会到，地方立法必须突出地方特色。地方特色是地方立法的生命所在。只有坚持地方特色，地方立法之树才会长青；只有突出地方特色，地方立法才会长盛不衰。

    一、突出地方特色，围绕提升质量做好立法文章

    地方法规是中国特色社会主义法律体系中的重要组成部分，地方立法是国家立法的重要补充。地方立法必须适应地方需要，突出地方特色。那么，究竟什么是地方特色呢？对此，全国人大常委会在有关报告中明确提出：“地方特色”就是“从本地的具体情况和实际需要出发，需要规定什么就规定什么，使地方性法规具有针对性和可操作性，真正对地方的改革发展稳定工作起到促进和保障作用。”这段论述对于地方立法中的“地方特色”，作出了明确的界定。地方立法的主要任务之一，就是用地方立法的形式，弥补国家立法的不足，反映地方的需求，规范地方的行为，从而促进和保障地方经济社会的健康发展。地方立法如果没有地方特色，如果照抄照搬国家法律和其他法规，那么就无法体现地方需求，无法解决本地实际，也就失去其存在的价值了。

    在体现地方特色方面，徐州市人大常委会在立法实践中，通过深入调研、反复论证、科学选项、民主立法，切切实实制定了一大批有徐州地方特色、有较高质量、有较大影响的地方性法规。例如，早在1998年8月制定实施的《徐州市云龙湖水环境保护条例》，对于保护云龙湖水环境、防治水体污染就起到了非常重要的作用。这一条例制定前的云龙湖周边环境令人担忧。那时仅云龙湖东岸就有几十家大大小小的饭店及住户，其生活垃圾及污水时刻威胁着云龙湖水体的安全。《徐州市云龙湖水环境保护条例》实施十多年以来，市政府划定了云龙湖防治水体污染的保护范围，对云龙湖周边环境展开了强有力的综合整治。市人大常委会则多次组织执法检查，发现存在问题，及时督促整改，从而使云龙湖的水更清、天更蓝、周边环境更优美，徐州人民引以为荣的云龙湖这颗明珠更加璀璨夺目、熠熠生辉。应该说，之所以取得如此令人瞩目的成绩，《徐州市云龙湖水环境保护条例》的制定与实施功不可没。再比如，《徐州市市区山林资源保护条例》《徐州市采煤塌陷地复垦条例》《徐州市地下水资源管理条例》等多件地方性法规，较好地突出了徐州市的地方特色，立法宗旨明确，实施效果也比较明显。

    二、精准立法定位，围绕地方需求做好立法文章

    党的十八大报告指出，“要完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径”。经过新中国成立60多年来，特别是我国改革开放30多年来坚持不懈的努力，中国特色社会主义法律体系已经形成，这是我国社会主义民主法治建设史上的重要里程碑。十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，地方各级人大深入贯彻党的十八届三中、四中、五中、六中全会精神，学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，牢固树立“四个意识”，围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，注重将社会主义核心价值观融入立法工作。

    随着中国特色社会主义法律体系的不断完善，地方立法作为国家立法的重要补充，其立法空间必然越来越狭窄；其地方立法中的综合性立法项目也必然会越来越少。在这种立法的大环境下，作为地方立法，就必须对地方立法的地位和作用进行再认识。一是地方性法规是中国特色社会主义法律体系中的不可或缺的重要组成部分。这就是说，地方立法不是可有可无，而是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。二是地方立法是国家立法的重要补充。从国家立法层面来看，需要规范的是综合性的、全局性的重大问题，国家立法不能而且也不可能对地方事务包办代替、面面俱到。在这种情况下，国家立法需要地方立法的有力支撑；而地方立法则是国家立法必不可少的重要补充。三是地方立法是对国家立法的“拾遗补缺”。立法法修改后的地方立法，更多的应当针对地方上一些具体问题，由综合性立法向单一性立法转变；由系统性立法向具体化立法转变。因此，结合本地实际，适应本地需要，突出地方特色，规范地方行为，以解决本地具体问题为目标，应该成为今后地方立法的努力方向。

    从我市人大常委会多年的立法实践来看，对地方立法的地位和作用，一直有着较为客观的认识。认真梳理一下我市人大常委会制定的实体性立法项目，其中多半是根据徐州市的实际情况，对经济社会管理的具体问题，对单一事务进行立法规范。例如，《徐州市家畜家禽检疫条例》《徐州市电梯安全管理条例》《徐州市市区农贸市场管理条例》《徐州市养犬管理条例》《徐州市城市客运出租车管理条例》等，主要是对涉及人民群众需要的民生问题，对社会管理中的诸如家畜家禽、电梯安全、农贸市场、农村公路、城市出租车、养犬、计算机信息安全等具体问题进行了规范。今后，随着国家法律的进一步完善，地方管理事务中涉及城乡建设与管理、历史文化保护、环境保护等领域的项目，特别是具体的单一项目，将是地方立法的重点所在。在上述领域中，一切从地方的实际情况出发，一切从地方的实际需求入手，需要制定什么法规，就制定什么法规，“管用几条就制定几条”，从而增强地方性法规的针对性、实用性。

    三、坚持“少而精”，围绕精细选题、精简表述做好立法文章

    地方立法必须坚持“少而精”的原则，即从立法项目的选择、确定，到立法内容的规范、立法条文的设置等都应该“少而精”。

    一是立法项目必须“少而精”。地方立法如同国家法律一样，具有权威性、法理性和强制性的特点。地方性法规一经公布施行，就具有了强制力。这就要求，从选择立法项目开始，就应该把好“质量关”，坚持“质量第一”“宁缺毋滥”的原则。而要做到这一点，市人大常委会立法工作机构和涉及法规起草的有关部门就必须通过深入细致的调查研究，充分了解本地政治、经济、文化、教育、风俗、民情等对立法的需求，抓住本地区迫切需要解决的问题，选择和确定立法项目。从市人大常委会的立法工作实践来看，立法调研工作比较深入、细致。近年来，还广泛吸收市人大代表、市民参与立法调研工作，听取民意，集中民智，开门立法，科学选项，取得了较好的效果。2017年以来，我们通过一系列调研、考察、座谈、征集等工作，提出并通过了徐州市2017—2021五年立法规划，规划项目中，有关城乡建设与管理方面的有20件，如：徐州市旅游管理条例（修订）、徐州市停（洗）车场建设管理条例等；有关环境保护方面的有5件，如：徐州市环境保护公益金管理条例、徐州市机动车排气污染监督管理条例等；有关历史文化保护方面的1件，为徐州市地下文物保护管理条例；有关人大自身建设的1件，为徐州市制定地方性法规条例（修订）。规划项目内容精准，重点突出，对徐州市今后五年的立法工作进行了科学的总体部署，公布后取得了社会各界的肯定。

    二是立法内容必须“少而精”。地方立法是对国家法律的补充和具体化。地方立法应当采取“一事一法”的体例，有几条就规定几条；管用几条就立几条，不必“穿靴戴帽”，更不要繁文缛节。不少地方的立法中，普遍存在着追求法规体系和结构完整的倾向，搞“大而全”。一个法规不管实际需要如何，都分章分节，总则、分则、附则都有，章、节、款、项俱全，总想拼凑成“成套设备”，从而把一些空话、大话、套话写入法规，这样法规条款越搞越多，篇幅越来越长，其结果是一些有实际内容的规定淹没在“大而全”的篇幅之中，不仅丧失了地方立法的优势和特色，而且影响法规的可操作性。另一个存在的突出问题是“小法抄大法”“后法抄前法”，还有的则是大量大段地“复制”兄弟城市的地方性法规，形成“地方立法一大抄”的现象。在地方立法中存在的上述两种现象都必须着力克服和摒弃。2000年制定的《徐州市禁止非医学需要鉴定胎儿性别的规定》，可以堪称立法内容“少而精”的典范。该件法规前后共计十条，不足千字，不分章、节、款、项，内容高度概括，条文明确、简练，既有较强的针对性，又具有可操作性。这一法规开始实施后，我市各级医院、各计划生育工作机构都在醒目位置直接张贴法规全文。由于法规内容“少而精”，群众容易学、记得住、用得上，实施效果较好，从而使我市出生婴儿性别比严重失调的势头得到了有力的遏制。

    四、胸怀大局、立足实际，围绕地方工作中心和方针政策做好立法文章（一）坚持党对立法工作的领导。地方立法必须体现和贯彻党的路线、方针、政策，紧紧围绕地方党委和政府的中心工作来进行，服从本地改革、发展和稳定大局，使党的主张和政策，通过法定的程序变为人人遵守的行为规范，实现党对国家事务的领导。2017年，中共徐州市委、徐州市人民政府印发关于加快推进全域旅游改革发展的意见，市人大积极响应，会同政府有关部门迅速开展立法调研，在较短时间内启动了《徐州市旅游条例》的修订工作，在广泛征求意见的基础上，从全面梳理旅游管理体制，加强旅游促进顶层设计，改善旅游经营与服务，保障旅游安全等多方面对该领域进行全面规范，目前有关工作正在紧锣密鼓推动中，预计条例将于明年春季施行。

    （二）把握突出地方特色与维护国家法制统一的关系。国家法制统一原则要求制定地方性法规要与宪法、法律、行政法规不相矛盾、不相冲突、不相违背。一方面是不得与宪法、法律、行政法规条文的内容相冲突、相违背；另一方面是不得与宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则相冲突、相矛盾。地方立法突出地方特色，必须以维护国家法制统一为前提，绝不能把违反法律法规的规定和对法律法规的突破和超越作为地方特色。因此，在立法过程中，要严格把握地方性法规不与直接的上位法相抵触，不与相关的上位法相抵触。此外，还要严格把握同位法之间的协调一致，不能相互冲突。要做到不超越上位法规定，不变更上位法规定，特别是不增设新的行政处罚、行政许可规定。遵从这一要求，进行创制性立法时，包括在起草、论证、审议、修改的各个阶段，都必须把本地区的实情分析清楚，把立法要解决的问题找准，尤其要注意选择那些本地区确有必要、急需规范的事项，要考虑现实性和可行性。由于这类法规的内容国家不予立法或暂时未立法，地方完全可以根据本地的问题和实际需要作出规定。要正确处理好两种规范之间的关系，既不能一味地“中转”“传递”法律、行政法规，那样会失去地方立法的必要性；又不能片面地强调地方的特殊性，刻意寻找“空白点”，那样会影响和削弱我国社会主义法制的统一和尊严。