公众参与立法若干问题研究

    公众参与立法是推进立法公开，提高立法科学化、民主化的重要途径，也是完善人大制度建设、推进社会主义民主法治进程的重要方面。党的十八大和十八届三中、四中全会对加强公众参与立法提出新要求。立法法也对加强公众参与立法作出新规定。面对新形势、新任务和新要求，深入开展公众参与立法研究，明确指导思想，健全工作机制，是贯彻落实中央精神和立法法的重要体现，也是进一步加强和改进地方立法，提高立法质量的重要方面。

    一、公众参与立法的理论界定

    （一）概念

    公众参与立法，是指国家机关以外的自然人、法人或者非法人组织在立法机关组织下，依照法定程序和方式有序参与法律规范的制定、修改、废止的活动。公众参与立法有别于社会参与立法和专家参与立法。社会参与立法概念最宽，包括了公众参与立法和专家参与立法。专家参与立法特指专家以其特定身份参与立法，并提供专业的意见建议。

    公众参与立法是公民政治参与的一种形式，相对于专家参与立法而言，具有以下四项特征：一是广泛性。公众参与立法的主体广泛，包括国家机关以外的、所有非专业的普通群众和社会组织，涉及面广、人员数量众多。二是不特定性。公众参与立法的主体为不特定的社会公众，参与的人数和范围存在开放性、不确定性，也具有一定的不可预见性。三是价值性。公众参与立法对于推进科学立法、民主立法，提高立法质量，实现公民政治权利和良法善治具有重要作用，有特定的价值和意义。四是辅助性。公众参与立法本质上是直接民主的一种形式，是对代议制民主的补充，是人大主导立法的一个环节，起辅助性作用。

    （二）理论依据

    公众参与立法起源于古希腊的雅典公民大会，其实行的直接民主制可以说是公众参与立法的最早实践。近代，随着对代议制民主的反思，参与式民主开始兴起，公众通过对部分政治事务的直接参与，实现对国家和社会的管理。社会公众参与立法正是参与式民主的重要体现，是以直接民主方式对代议制民主的补充完善。其理论依据主要有三项：

    一是自然公正原则。自然公正原则是公众参与立法的理论根源，其基本含义是当个人权利受影响时，应当给予公平听证的机会。具体到立法，就是要求立法机关制定的法律对公众权益有不利影响时，应当赋予公众直接参与立法的权利和陈述意见的机会，并在充分听取意见建议基础上，以公正的立场和超脱的视角，对公众意见予以充分研究，使制定出来的法律规范更能体现公平正义。

    二是人民主权原则。人民主权原则是现代文明社会的一项基本宪政原则和国家权力合法性的逻辑起点。人民主权认为国家的一切权力源于人民授予，人民有权自主平等地参与国家权力的运转和公共政策的形成，并对国家权力进行监督。立法作为最重要的公共决策之一，让人民群众有效参与进来，表达呼声和诉求。这不仅是人民行使政治参与权、表达权的重要形式，也是人民行使监督权的重要途径，是人民主权原则在立法领域的直接要求和体现。

    三是协商民主理论。协商民主理论强调在多元社会背景下，通过普通的公民参与，就决策和立法达成一致意见，其核心要素是协商与共识。协商民主的实质，就是要实现和推进公民有序的政治参与。体现在立法程序中，就是通过公众参与立法的形式和途径，引导群众以理性合法的形式表达利益要求，并经过主体间理性地讨论协商实现不同意见的融合，最终达成共识。

    （三）现实意义

    公众参与立法作为公民政治参与的重要形式，对于推进民主法治建设、提高立法质量、促进社会和谐等方面具有重要意义。

    一是有利于落实宪法权利、健全民主政治。我国宪法确立了人民主权原则，强调人民“通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。立法权是最重要的国家权力之一，推进公众参与立法是落实主权在民，实现公民参与和管理国家事务等宪法权利的重要体现。同时，通过公众参与立法可以构建国家与公民之间的对话协商机制，促进权力机关与人民群众之间的和谐互动。

    二是有利于提高立法质量、实现良法善治。法律是治国之重器，良法是善治之前提。良法应当保护公众权利和社会福祉，而建立良法的重要途径就是有效地实现公众参与立法。公众通过参与立法表达自身利益诉求，使立法者得以更加准确全面了解公众声音和社会关切，从而推动立法的科学决策，推动形成公平、合理的权利义务机制，实现良法善治。

    三是有利于培养法治意识、推动法律实施。“一部重要的法律不是刻在大理石或铜表之上的，而是铭刻在公众内心”。人民群众参与立法，实际上是将角色从法律规范的被动调整者转变为法律规范制定的主动参与者。通过这一过程，公众对权力与责任、权利与义务的关系有更深刻地认识和理解，做到知其然并知其所以然，不仅培养了法治意识，也增加了执行法律的主动性和自觉性，推动法律的有效实施。

    二、公众参与立法的现状与问题

    全国人大和地方人大一直高度重视公众参与立法工作，不断开展公众参与立法的探索和实践，取得一些成效，在不断建设和完善中国特色社会主义法律体系中发挥了积极作用。

    （一）实践推进

    “从群众中来，到群众中去”的群众路线是我党的根本工作路线，也是一直以来开展立法的重要指导思想。新中国第一部宪法的制定过程就是立法中贯彻群众路线，开展公众参与的生动实践。毛泽东指出：“起草宪法采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法……过去我们采用这个方法，今后也要如此。一切重要的立法都要采用这个方法。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视公众参与立法工作，把公众参与立法作为践行立法民主和立法公开，保障立法质量和法律认同度的重要举措，并对拓展人民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制等提出了明确要求。

    各地人大认真贯彻落实中央精神，积极推进公众参与立法的实践，形成了许多行之有效的经验，并不断加强制度化、规范化建设，在地方立法条例、常委会立法工作程序等法规文件中对公众参与立法提出明确要求。总结实践做法，当前公众参与立法主要有以下六种方式：

    一是调研座谈。这是指立法机关针对法律法规草案中存在的问题和分歧意见，深入基层、深入一线，通过入户访谈、实地查看、召开座谈会等形式进行调查研究，直接听取基层群众的意见建议。这是立法实践中运用最广泛和最常见的公众参与立法方式，在立法的立项、起草、审议等阶段都可采用。

    二是立法听证。这是指立法机关就立法草案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的立法事项听取社会公众意见并开展辩论的制度。立法听证的程序性强，过程公开透明，听证参与人的意见表达更为充分，是立法公众参与不可或缺的形式。立法法实施后，2000年浙江省人大率先在全国举行立法听证会，并出台《浙江省地方立法听证会规则》。广东、山东、湖北还探索开展网上听证。甘肃、上海、青海、江西、四川、安徽、重庆等省市人大都制定了立法听证规则，实现了立法听证的制度化、规范化。

    三是征求意见。这是指立法机关通过书面或者报纸、网络等形式向社会公布法律法规草案并公开征求意见。由于网络具有成本低、便捷快速等优点，通过网络征求意见已成为全国各级人大立法的规定动作。全国人大从2008年开始将法律草案通过网络向社会公布，2013年进一步明确法律草案二次审议稿再通过网络向社会全文公布。浙江省是全国第一个在网上公布全部法规草案的省份，目前每件法规都在浙江人大门户网站和法工委创办的地方立法网上向社会公布，通过代表履职服务平台向全体省人大代表和立法基层联系点征求意见，并根据情况举办视频直播、在线交流等形式与网民开展互动。

    四是公民旁听。这是指立法机关在讨论、审议法律法规草案时，邀请公民旁听会议的制度。公民可以旁听人大常委会的全体会议，有的地方还允许公民旁听联组会议或分组会议，但旁听人员没有发言权，只能通过书面形式提出意见。四川、安徽、浙江、吉林等省人大都出台有关公民旁听常委会会议的决定或规定。

    五是民意调查。这是指立法机关针对立法中涉及民生权益的重要问题，采取网络、报纸、随机发放和分层抽样等方式发放调查问卷，广泛深入听取民意。民意调查具有成本低、针对性强、效果直接等特点，成为近年来新兴的公众参与立法方式。如浙江人大在《浙江省计量监督管理条例》制定过程中，专门就有关民生计量的内容开展立法问卷调查；北京市专门开展降低机动车使用强度立法民意调查等，都取得较好的社会效果和立法效果。

    六是反映问题。这是指在法律法规实施过程中，公众对于立法工作或者具体法律法规中存在的问题向有权机关进行反映。这种参与立法的方式源于宪法规定的公民批评建议权，公民对于国家机关或者工作人员存在的问题，都有权提出批评和建议。

    （二）存在问题

    各地人大在建立健全公众参与立法机制、发挥公众参与立法作用上取得较大进展，但也存在一些不足之处，还不能完全适应当前立法工作的新形势、新任务，需要认真研究并加以解决。

    一是参与意识不够高。普通公众对政治关注度不高，对法规与自身权益关联度的认识不够，对通过自身参与行为影响立法的意识不强，存在一种事不关己高高挂起的心态以及搭便车的情结。同时，由于立法机关对公众参与的反馈不及时、不充分，进而影响公众参与立法的积极性，导致有的法规草案征求意见应者寥寥，没有形成公众参与立法的积极氛围。

    二是参与能力不够强。由于我国经济社会尚处在发展过程中，公民的法治意识还不强，包括参与立法在内的政治参与水平和能力都有待提升。而且，普通公众缺乏理性思考能力，特别是在互联网社会和自媒体时代，容易受网络热点新闻和舆论事件影响，并被一些错误言论所误导，进而形成不理性声音，甚至以汹涌民意“绑架”立法。

    三是参与渠道不够通畅。立法公开的深度、广度和力度还不够，导致公众获取立法信息不够及时、全面；同时，目前公众主要通过参与立法调研座谈会以及对网络公开征求意见的立法草案提出意见，立法听证会等直接听取民意的形式运用较少，公众参与立法的方式和途径总的来说还是比较有限，参与渠道还不够通畅，难以实现全面深入参与立法。

    四是参与机制不够完善。公众参与立法工作机制还不够完善，主要体现在立法听证制度程序繁琐、举办成本高，公众参与不便捷；公众参与立法的反馈机制还没有真正建立，对公众提出的意见不予反馈或者反馈不全面现象比较突出；一些新型的公众参与立法方式还没有制度化、规范化等，影响公众参与立法作用的发挥。

    五是参与成效不够明显。有效的公众参与需要较为成熟的市民社会为支撑，需要较高的公民素质为基础。但目前公众整体素质还不够高，受个人知识和能力局限，很少能提出高质量、有水平、可吸收的意见建议，并且公众个体人单势孤，也难以对立法形成实质性影响，导致公众参与立法的成效不够明显。

    三、公众参与立法的制度完善

    良法善治离不开有效的公众参与。面对新时期新形势，必须将完善公众参与立法的制度机制作为进一步加强和改进地方立法，提高立法质量的重要举措。结合工作要求，针对当前问题，立足浙江实际，完善地方立法的公众参与立法制度需要从以下五个方面着手：

    （一）明确思路目标

    完善公众参与立法的指导思想是：认真贯彻落实党的十八大、十八届历次中央全会、习近平总书记系列重要讲话和治国理政新理念新思想新战略，以及浙江省第十四次党代会精神，适应深入推进法治浙江建设的需要，以提高立法质量为目标，进一步发挥公众在立法中的积极作用，推进科学立法、民主立法，推动形成党委领导、人大主导、政府依托、社会各方有序参与立法的工作格局，更好地发挥地方立法对经济社会发展的引领和推动作用。

    具体而言，完善公众参与立法制度的目标就是要进一步深化公众参与立法的范围和内容，提高公众参与立法的意识和主动性，提升公众参与立法的能力和水平，完善公众参与立法的工作机制。

    （二）深化参与内容

    立法是一项系统工程，不同立法阶段之间有着循序渐进、逐步深入的过程。目前公众参与立法侧重立法制定过程中的调查研究环节，这不利于充分发挥公众参与立法的积极作用。下一步，要不断扩大公众参与范围，实现立法前、立法中、立法后的全方位、全过程的参与。

    一是立法前参与。立法前主要是指立法的准备阶段，包括为正式立法提供或创造条件的立法预测、确定立法项目、开展可行性论证等环节。立法机关应当充分重视立法准备阶段的公众参与，对公民通过来信来访提出的立法项目建议予以充分研究考虑，对社会舆情中体现出来的公众立法意愿予以充分关注，并可以主动委托有关社会组织开展立法预测或者立法必要性研究。在编制立法规划计划时，无论是征集立法项目，还是开展立法项目的筛选论证，立法机关都应当积极主动广泛地听取社会各方意见，通过公开征集意见、勾选重点立法项目等形式汇集民意，并将社会公众的意见建议作为确定立法规划计划的重要参考依据。

    二是立法中参与。立法中是指法规的制定阶段，包括起草、调研、修改、审议、表决等环节。这是立法最重要的阶段，也是公众参与立法的主要阶段。目前，立法机关开展的公众参与立法也主要集中在这一阶段，各种做法相对较为成熟和完善，下一步，要在继续深化、精细化和规范化上下功夫。无论是法规草案起草的调研修改，还是人大专门委员会审议中的调研修改，无论是召开立法座谈会、论证会、听证会，还是公开征集意见、开展问卷调查、进行法规审议，立法机关都应当广泛吸收公众参与，特别是要注重听取基层群众的意见，认真进行研究，合理的建议要及时吸纳到法规草案文本中，采纳情况及时向公众进行反馈说明。

    三是立法后参与。立法后是指法规实施后的修改完善阶段，包括立法后评估、地方性法规清理等环节。立法后评估是指立法机关结合经济社会发展要求，对现行法规的立法质量、实施效果进行全面综合评价，并提出改进法规修改完善的意见建议。地方性法规清理是指立法机关根据上位法的变化或者经济社会发展的需要，对全部或者部分地方性法规组织进行梳理、研究，并对法规是否废止、修改作出分类处理或者安排的活动。无论是立法后评估还是法规清理，都应当向社会公开，听取社会公众的意见建议，并认真组织研究。对公众参与的情况，应当在评估报告或者清理报告中予以说明。对公民反映的法规修改意见和建议，立法机关要认真予以研究，其合理意见应当作为法规修改完善的重要依据。

    （三）提高参与意识

    提高公众参与立法的意识，是完善公众参与立法制度的基础所在。这就需要加强开门立法，通过广泛、深入、全面的立法公开，促使公众了解自身责任和权利，及时掌握立法信息，培养参与立法的习惯。可以从四个方面着手：

    一是立法过程公开。立法公开应贯穿于立法的全过程，除涉及国家秘密外，立法的选项、起草、调研、审议以及法规清理等立法全过程的相关活动，包括立法听证会、论证会、座谈会，法规草案审议讨论、征求意见情况等，都应当向社会公开。

    二是立法资料公开。立法资料包括法规草案及其说明、背景资料、重要问题的不同意见、征集意见和审议情况以及其他立法过程中形成的有关资料。除涉及国家秘密或者个人隐私外，立法资料都应该向社会公开，方便公众更好地了解和掌握立法的背景、目的、争议点，提高参与深度和实效。

    三是立法规则公开。立法规则是指有关立法工作流程的制度规范、立法技术规范等，包括立法条例中有关立法工作程序方面的规定，以及专门规范立法选项、起草、调研、审议等环节的制度。立法规则的公开，有利于社会公众了解立法的程序和具体要求，更有针对性地发表意见，提高参与质量。

    四是加强立法宣传。立法宣传是立法工作的重要途径，也是保障公民在立法中的知情权、参与权、表达权和监督权的重要方面。要不断拓宽宣传渠道，创新宣传方式，通过报纸、杂志、电视、电台、互联网、手机客户端等媒介，开辟法规草案讨论、征求意见专栏，使社会公众能准确理解立法的背景、目的和法规的重点、难点和争议点等，为公众参与立法营造良好的舆论声势和氛围。

    （四）提升参与能力

    提升公众参与立法的能力是完善公众参与立法制度的关键环节。这就要求不断拓宽公众参与立法的渠道，建立健全多维度、多层次、多形式的公众参与立法机制，使得社会公众能够更加便利、更加有序、更加高效、更加积极主动地参与立法，表达诉求。

    1.不断完善公众参与立法的方式。要推进立法公开征求意见的多样化，除了日常运用最多的立法机关通过网上公开征求公众意见外，立法机关还可以根据立法工作的实际需要，综合运用纸质、电子文档等形式，通过报纸、广播、邮箱、微博、微信、手机APP等载体，以调查问卷、立法项目勾选等形式，以及通过组织调研座谈会、听证会、论证会等，还可以委托专业的调查组织（比如统计局调查总队、民意调查社会机构）开展民意调查，充分了解民意。同时，在调研问题设计上应该更注重体现问题导向，围绕立法中直接关系广大人民群众切身利益、各方意见分歧较大的问题，科学、精细地设计调查提纲，突出重点，提高针对性。

    2.不断健全公众意见表达的渠道。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。畅通民意表达渠道，立法才能做到兼听则明，才能掌握民之所想、民之所需、民之所盼，作出的决策才能汇集民智、体现民意。同时，民意的充分表达有利于宣泄不满情绪，进而起到社会稳定安全阀的作用，尤其是在当前社会矛盾凸显期，建立和完善立法中的民意表达机制，赋予利益相关方充分的意见表达权利，对于协调社会关系、实现社会和谐具有重要意义。要培养民意表达的法治理念，教育并引导社会公众以法治思维和法治方式思考问题、行使民主权利、表达合理诉求，尤其是要注重对弱势群体民意表达权的保护，实现民意表达权利和机会的平等化，避免采取非理性甚至极端方式的表达意见。要完善立法听证、座谈、法规征求意见等民意表达方式，尽可能减少民意表达的中间环节，缩短信息传输距离，发挥人大代表、政协委员、社会组织、新闻媒体等作用，促进民意表达渠道从单向到多向、从间接到直接、从无序到有序的转变。

    3.发挥中介组织在公众参与立法中的积极作用。中介组织在立法机关和社会公众之间搭起了一座桥梁，也形成了一道“缓冲带”，有利于将分散的民众组织起来，将碎片化的意见进行过滤、整理、汇总和分析，从而转化为成熟、理性、可行的民意，减少个体的非理性化对立法造成不良影响，推进社会公众有序、有效参与立法。具体来说，可以从三个层面下功夫：

    一是进一步发挥人大代表的主体作用。人大代表直接来自于人民群众，是各行业、各领域的精英，也是立法机关联系人民群众的桥梁。发挥人大代表深入了解民情、充分反映民意、广泛汇集民智的优势，是完善公民参与立法的重要途径。要落实人民代表大会立法机制，每届选择一到两件关系全省地方经济发展大局和人民群众切身利益的法规草案，提交代表大会审议通过。要深化代表分专业有重点参与立法工作制度，根据立法项目的内容和特点，结合代表专业特长及履职条件等情况，确定部分代表为相关立法项目的重点参与代表，充分发挥代表的专业优势和特长，增强代表参与立法的实效。

    二是进一步发挥基层组织的积极作用。要发挥村（居）委会、社区、行业代表组织等基层组织的积极作用，注重收集本区域、本领域的公众意见。尤其要落实好立法基层联系点工作制度，发挥联系点扎根基层、贴近实际、面向群众的优势，依托联系点开展立法调研，不断扩大人民群众对立法活动的有序参与，使立法更好地集中民意、汇聚民智、凝聚共识。

    三是进一步完善社会机构参与立法机制。要规范、引导科研院校、行业协会、社会团体等社会机构有效参与立法工作，明确社会机构参与立法的范围、途径、程序，通过委托专业机构开展立法预测、专题研究、立法调研等工作，充分发挥社会机构的积极作用。同时，立法机关也可以主动培育专业的社会组织，推动成立开展立法调查和理论研究的立法辅助机构，注重主动收集、汇总和整理社会公众的意见，并依托互联网建立立法大数据，开展有针对性的立法研究工作。

    （五）健全工作机制

    完善公众参与立法还需要健全相应的配套工作机制，主要有三个方面：

    一是收集汇总机制。公众意见面多量广，做好公众意见的收集汇总是基础工作。公众意见的收集要注重客观全面，要将各个渠道反映上来的公众意见原原本本收集上来。公众意见的汇总要追求全面性和准确性，做到去芜存菁，为下一步的分析评估打下基础。

    二是评估采纳机制。法的功能在于调节、调和与调整各种错综复杂或冲突的利益，从而实现以最小代价满足各种利益需求。立法过程实际上就是一个对不同利益进行分析、归纳、衡量和取舍，在“矛盾焦点上划杠杠”的过程，做好对公众意见的评估分析及其重要。对公众意见的评估，就是要在利益充分有效表达的基础上，认真研究各个利益相关方提出的意见建议，并作出是否采纳的处理。要健全公众意见评估分析的程序制度，通过研究、座谈、论证等形式，对公众意见进行分析，还可以委托第三方开展研究并出具专家意见；要明确公众意见采纳的具体标准，恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，注重保护弱势群体利益，实现立法的公开、公正和平等；要建立立法机关内部的审核机制，对公众意见是否采纳进行审查核准。无论公众意见是否吸纳，都要向常委会作出全面报告。

    三是沟通反馈机制。沟通反馈是立法机关对公众意见建议进行整理研究后，就采纳与否等处理情况向公众作出说明。完善沟通反馈机制是健全公众参与立法的应有之义，也是民主立法的基本要求。立法机关积极回应公众的意见建议和利益诉求，能够让公众感觉到不仅有说话的权利，而且还发挥实际作用，有利于提高公众参与的主动性、积极性和实效性。立法机关要树立主动沟通反馈的理念，及时向公众反馈相关立法工作进程及对公众意见的研究吸纳情况。沟通反馈的内容包括公众参与立法的基本情况、公众意见的听取和研究情况、意见采纳和未采纳情况以及其他需要说明的问题等。沟通反馈的方式可以多元化，可以采用书面、电子邮件或者说明会、发布会等途径，可以向公众个人反馈，也可以整体进行反馈。