在传承中发展 在改革中完善

    宁波自1988年取得地方立法权以来，市人大及其常委会认真履行法定职责，截至2017年6月，共制定地方性法规114件，废止32件，现行有效82件，并对51件法规共进行了69次修改。这些法规中，既有适合我市经济社会改革发展需要的“创制性立法”，也有与国家和省法律法规配套衔接的“执行性立法”，在中国特色社会主义法律体系中，发挥着必要的补充作用，也为促进法律体系形成、推进法治国家建设，探索了许多有益经验。党的十八大以来，根据经济社会全面深化改革的新形势，中央适时就进一步加强和改进立法工作，做出了明确指示和统一部署。在贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会以及修改后的《中华人民共和国立法法》过程中，宁波人大乘势而上，积极作为，进入了立法工作全面深化改革的新阶段。

    一、把握方向：坚持人大立法决策与党委改革发展决策相衔接

    立法工作是国家重要的政治活动，党的领导是立法工作方向的根本保证。党在新时期作出的改革发展重大战略决策，是立法工作政治方向的根本指引；将党的意志通过立法程序转变为国家意志，通过法律法规形式贯彻落实党的主张，是立法工作的根本任务。宁波市人大及其常委会始终坚持立法工作重大事项和重要情况向市委请示报告制度，将编制五年立法规划项目库和年度立法计划、起草和审议地方性法规草案等重要立法活动的开展，与学习贯彻党的方针政策和改革发展重大决策部署紧密结合。

    党的十八届四中全会《决定》提出，实现立法与改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。在市委的领导下，市人大及其常委会紧紧围绕我市经济社会改革发展战略决策，通过立法引领、推动和保障各领域改革发展，实现改革和法治同步推进。如近些年来，为了引领文明城市、生态城市建设，制定了文明行为促进条例、大气污染防治条例等法规；为了保障重点区域开发建设顺利推进，制定了杭州湾新区条例，修改了宁波国家高新技术产业开发区条例等法规；为了提升历史文化保护法治化水平，制定了历史文化名城名镇名村保护条例；为了推进社会治理创新，制定了医疗纠纷预防和处置条例、人民调解条例、企业工资集体协商条例等法规，修订了城市房屋使用安全管理条例。这些法规具有鲜明的时代特征、改革导向和宁波特色，其中许多属于国内率先或首次立法。

    二、强化宗旨：在解决群众普遍关心的现实问题中实践立法为民

    立法是人民意志的体现，要始终把最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。实践立法为民，是立法工作的根本宗旨。立法为民不是一句空话，不是一种标签，而是有实际的内容，体现在具体的行动中，要求“紧紧围绕经济社会发展的难点、党委决策的重点、人民群众关心的热点开展立法，把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来”。在推进经济社会全面协调可持续发展过程中，尤其是贯彻落实党的十八大提出的“五位一体”总体布局的过程中，宁波人大立法工作的重点正在逐渐从偏重经济、行政管理领域转变到经济社会各领域协调发展的轨道上来，更加重视保障公民权利、改善民生和促进社会事业发展方面的立法。如在保障公民权利方面，制定了征收集体所有土地房屋拆迁条例、工会劳动保障法律监督条例、预防和制止家庭暴力条例、医疗纠纷预防和处置条例、企业工资集体协商条例等法规。在改善民生和促进社会事业发展方面，接力打造了从学前教育促进到终身教育促进的教育领域“系列化”法规，制定了爱国卫生条例、精神卫生条例等保障公民身心健康的法规，制定或修订了献血条例、遗体捐献条例、慈善事业促进条例、志愿服务条例、轨道交通运营管理条例、文明行为促进条例等促进公益事业进步的法规。今年，市人大常委会还将居家养老服务条例、家庭教育促进条例列入了立法计划。特别值得一提的是今年7月1日开始施行的《宁波市文明行为促进条例》，从“禁止与倡导分设”的文明行为基本规范和与之相对应的“惩戒与奖励并举”的多元化处置机制入手，构建了一个全方位、多层次、立体化的文明行为“社会共治”体系，规定了彰显高尚文明道德风范、提升现代城市文明高度的一系列公益行为鼓励措施，为创建历史古韵与时代新风相得益彰、传统文化与现代文明交相辉映的东方文明之都，提供了坚实法治保障。

    另一方面，我们也清醒地认识到，与新形势下中央关于加大民生改善和社会保障力度的目标要求相比，与人民群众对于促进社会公平和共享发展成果的更高期望相比，我市立法工作还存在一些薄弱环节。如社会组织、社会保障领域至今尚未出台地方性法规；在社会事业发展、社会治理创新中探索形成的一些“宁波经验”、“宁波模式”、“宁波解法”未及时上升为法规；一些已经出台的法规缺乏城乡一体化推进的视野等。当前，我们正处于一个深刻变革、深化改革的历史进程中，设区的市立法处于立法体制的最末端，同时也处于改革发展的第一线，应当积极运用法律赋予的“先行先试”的立法权力，主动、及时回应人民群众的普遍愿望，敢于、善于解决涉及群众利益的现实问题。“为谁立法”，是一个至关重要的问题，正如习近平总书记指出的“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”

    三、明确目标：在服务“名城名都”建设中开创立法工作新局面

    在每一届市人大及其常委会任期的第一年，围绕改革发展稳定大局，根据“法治宁波”建设实际需要，确定五年立法工作指导思想、总体目标、重点任务，编制五年立法规划项目库，做到立法工作科学预测、周密部署、系统推进、早做准备，已经成为宁波人大统筹安排、组织协调立法工作的一项固定做法和有效经验。

    今年2月召开的宁波市第十三次党代会提出了“加快建设国际港口名城，努力打造东方文明之都，高水平全面建成小康社会，把宁波改革开放和现代化建设全面推向新阶段”的奋斗目标；6月12日召开的浙江省第十四次党代会也明确提出“到2020年高水平全面建成小康社会，并在此基础上，高水平推进社会主义现代化建设”。“名城名都”建设是宁波高水平全面建成小康社会、高水平推进社会主义现代化建设的实践路径，也是当前和今后一个时期宁波人大立法工作需要紧紧围绕的中心和大局。围绕“名城名都”建设，我市城乡公共事业发展、公共事务治理的各个领域和关键环节，存在着许多急切需要立法予以引领、推动和保障的事项。今年是市十五届人大及其常委会任期的开局之年，我们在充分调研的基础上，提出了本届人大五年立法工作意见和立法规划项目库，目前已经相关程序通过并报市委批准。列入规划项目库的66件项目，均属于在“名城名都”建设目标指引下根据设区的市立法权限空间确定的重点领域立法项目。这些项目将在本届人大任期内进一步开展调研论证，根据轻重缓急和时机成熟情况，适时安排市人大及其常委会会议对部分项目进行审议，通过立法对“名城名都”建设的引领、推动和保障，努力开创立法工作新局面。

    党的十八届四中全会《决定》围绕立法工作全面深化改革，提出了市场经济、民主政治、文化发展、社会建设、生态保护各个领域需要加快立法的重点项目，但根据修改后的立法法规定，设区的市立法事项范围限于“城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护等方面”。对于设区的市来说，在贯彻落实党的十八届四中全会精神和修改后的立法法的过程中，如何精准确定立法的重点领域，是当前和今后需要高度重视、慎重把握的重大问题。在重点领域立法项目的确定上，设区的市人大既要进一步加强立法决策与本地改革发展决策的衔接，加大立法调研论证的力度，也要遵循立法法规定的立法权限范围，加强与上级人大的协调沟通，可以说立法的难度明显加大。借此机会，我们也恳请上级人大今后对设区的市立法工作继续给与大力支持和帮助，充分考虑和肯定处于改革开放前沿地带的设区的市全面提升城乡公共事业发展和公共事务治理现代化、法治化水平的强烈现实需求，对设区的市加强重点领域立法多多给与指导、支持。

    四、完善机制：在深入推进科学立法民主立法中提高立法质量

    提高立法质量，是加强和改进立法工作的重中之重。提高立法质量，根本途径在于推进科学立法、民主立法，而推进科学立法、民主立法的关键，在于不断创新完善立法工作体制机制。多年来，宁波人大在探索系统规范立法程序、逐步健全工作机制的基础上，专门就立法计划编制、法规草案起草指导和初审、草案征求意见、草案重要条款单独表决、立法听证、立法协商、立法咨询、立法沟通协调、立法基层联系、立法技术规范、立法后评估等立法工作的各个重要环节，制定相关工作制度，目前，已经做到了立法工作制度化、规范化的全覆盖。同时，在立法工作队伍建设上，已经形成了“五支队伍”密切配合、协同合作的力量格局：一是市人大常委会法工委、市人大各有关专门委员会、市人大立法研究中心，承担组织开展日常性立法工作的职责，是立法工作的核心力量；二是各区县市人大常委会有关工委，发挥市人大联系基层群众的桥梁作用，是立法工作的协助力量；三是基层立法联系点，目前共有36家，具有扎根基层群众、熟悉基层实践的优势，是立法工作的基础力量；四是市人大常委会立法咨询顾问和专家，目前共有75名，具有法制工作理论和实践领域的知识经验优势，是立法工作的专家力量；五是认领年度立法工作任务的市人大代表，承担收集群众意见、代表群众意愿的职能，是立法工作的主体力量。上述工作机制和队伍力量，为提高我市立法质量提供了有力保障。

    党的十八届四中全会开启了立法工作全面深化改革的进程。2015年11月13日，市委发布了《关于进一步发挥市人大及其常委会在立法工作中主导作用的意见》，提出“党委领导、人大主导、政府配合、部门协同、公众参与”的立法工作格局，并从立项、起草、审议、法规实施监督和科学立法、民主立法的各环节、各层面入手，提出了系统、全面、明确、具体的创新完善人大主导立法工作体制机制的要求和措施。至此，我市人大立法工作全面深化改革、全面转型提升的目标格局、进程路径已经成型，立法工作进入了新阶段，出现了一些新举措、新亮点。如首次将人大代表在市人代会上提出的要求制定《宁波市职业技能培训条例》的议案直接列入当年立法计划并安排市人大常委会会议审议通过；建立《宁波市生态区保护条例（草案）》起草小组，尝试实行法规草案合作起草方式；将《宁波市历史文化名城名镇名村保护条例（草案）》、《宁波市大气污染防治条例（草案）》分别提请市十四届人民代表大会五次、六次会议审议，形成市人民代表大会审议表决法规草案的常态化机制；首次开展担任市领导职务的人大代表分组进驻基层代表联络站活动,直接听取广大代表和基层群众对《宁波市大气污染防治条例（草案）》的意见和建议，等等。

    创新完善立法工作机制，是本届市人大及其常委会的重点工作。市人大常委会将从“主动衔接党委决策，深入开展调研论证，拓宽立项来源途径，改进草案起草方式，提高法规审议质量，强化法规实施监督，加大立法沟通协调，增强立法征询实效，扩大立法协商途径，发挥代表主体作用”等层面机制改革入手，从深化“法治宁波”建设重大改革项目统筹协调推进的高度，积极谋划和推进科学立法、民主立法，进一步发挥市人大及其常委会的主导作用，不断提高立法质量。