把握“四个坚持” 努力打造良法

    立法是法治的基础，良法是善治的前提。党的十八大以来，安徽地方立法工作始终以习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略为指引，认真贯彻党的路线方针政策和重大决策部署，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，坚定坚持党的领导，坚持依法开展立法活动，坚持发挥立法引领推动作用，坚持科学立法、民主立法，不断提高立法质量，为实现以良法促进善治提供了法制保障。

    一、坚持党的领导这个根本保证，确保立法工作正确政治方向

    党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家最根本的保证。习近平总书记指出：“坚持党的领导，不是一句空话，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。”我们始终把坚持党的领导作为立法工作不可动摇的生命线，自觉把党的领导贯彻到立法工作全过程和各方面。

    始终坚持正确的理论指导。始终把马克思主义作为行动指南，坚持以习近平总书记系列重要讲话这一马克思主义中国化最新成果指导立法工作。在立法具体工作中，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。坚持党的基本路线、基本纲领、基本经验和基本要求，深入贯彻社会主义核心价值观，牢牢把握正确的政治方向和价值取向，从法律制度上平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为、凝聚社会共识、统筹社会力量，妥善处理改革开放和现代化建设中的各种社会矛盾和问题。

    认真贯彻落实中央和省委重大决策部署。紧紧围绕中央重大决策部署和省委中心工作研究确定立法项目，落实省委立法建议，努力实现立法决策与政治决策协调同步，善于使党的主张通过法定程序成为全省人民的共同意志，成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则。为贯彻党的十八届三中全会“废止劳动教养制度”部署和“单独两孩”政策，省人大常委会及时启动立法程序，废止劳动教养实施条例、修改人口与计划生育条例；落实关于“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”要求，制定专题询问办法、听取和审议专项工作报告及满意度测评办法、任前审查和任后监督的规定（这三件法规均为全国省级立法首创）。落实党中央、全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度的决定，制定实施宪法宣誓制度办法，确保宪法宣誓制度在我省全面统一实施。贯彻中央、省委关于加强县乡人大工作和建设的部署，修订乡镇人大工作条例、选举实施细则、实施代表法办法。

    不断完善党领导立法工作的体制机制。省委始终把立法工作摆在重要位置，定期听取省人大常委会党组立法工作情况汇报、作出指示，去年还专门出台了关于加强党领导立法工作的意见，明确了省委领导立法工作的基本原则和具体要求。省人大常委会党组认真履行政治领导责任，发挥把方向、管大局、保落实的重要作用，自觉坚持向省委请示报告制度。凡政治方面立法和涉及重大体制、重大政策调整的经济社会方面立法，报省委讨论决定，立法规划和立法计划报省委批准，法规制定和修改的重大问题向省委报告，由省委决策。在依法确定设区的市行使地方立法权工作中，省人大常委会党组先后四次听取法制工作委员会工作汇报，提出工作方案，报省委同意后，省人大常委会分三次作出决定，确定14个设区的市可以开始行使立法权。在修订讨论决定重大事项规定中，省人大常委会党组六次听取修订情况汇报，进行专题研究，报省委同意后，经省人大常委会会议五次审议通过。同时，省人大常委会中的党员组成人员自觉服从党组的领导，不折不扣把党的意图贯彻到立法工作中。

    二、坚持依法立法这个基本要求，切实维护国家法制统一

    立法是重要政治活动，关系改革发展稳定全局；国家法制的统一，是维护国家统一、民族团结、社会稳定的重要基础。习近平总书记指出：“要从党和国家工作大局出发看待立法工作”。我们始终坚持从完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的高度来审视、定位和把握地方立法工作，把维护法制统一作为开展地方立法的底线要求，严格落实宪法法律确立的制度和原则，切实做到不越权、不抵触、相协调。

    严格遵守法定的立法权限。不论是为了执行法律、行政法规进行立法，还是就地方性事务或先行先试进行立法，都坚持在法定立法权限范围内，不侵越国家专属立法权，对于设区的市立法工作，注重把握城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三个方面的权力边界。同时，在法规内容上，坚持不与宪法、法律、行政法规相抵触，特别是坚持不扩大或缩小上位法的禁止范围，不增加或减少上位法规定的当事人应当履行的义务，不减少或者限制上位法赋予的权利，不变更上位法的处罚行为、种类和幅度等。

    严格遵守法定的立法程序。在立法起草、论证、协调、审议、报批准、报备案等方面，严格按照立法法和我省立法条例相关规定进行。为指导新享有立法权的市更好地依照法定程序开展立法工作，省人大常委会法制工作委员会专门拟定了《市人大及其常委会立法程序规定（示范文本）》，供各市制定立法程序法规时参照，这也是在全国地方人大第一个制定立法程序示范文本。

    切实维护法律体系和谐统一。在坚持不与上位法相抵触的同时，注意保持地方性法规与部门规章相衔接，本省法规之间相协调。加强和改进备案审查工作，积极开展主动审查和被动审查，推进备案审查工作信息化建设，建立规范性文件网上报备端口。适时开展法规清理，多年来共开展了11次法规集中清理工作，其中党的十八大以来2次，有力维护了法制统一。

    三、坚持发挥立法引领推动作用这个着力方向，努力护航改革发展

    注重发挥立法的引领和推动作用，是坚持立法先行、实现良法善治的必然要求。习近平总书记指出：“全面推进依法治国，必须坚持科学立法，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”我们始终坚持立法决策和改革决策相结合、立法工作和改革要求相衔接，努力做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。

    坚持问题导向。注重针对问题立法、立法解决问题，着力围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题，深入分析立法需求，认真做好制度设计。制定学前教育条例，重点解决群众反映强烈的学前儿童“入园难、入园贵”问题。针对普遍存在的律师取证难问题，在全国第一个通过立法确立律师代理民事案件申请调查令制度，自2015年以来，每年全省法院签署调查令都在千份以上，有效缓解了律师阅卷难、调查难、取证难状况。针对货运车辆超限超载情况突出、危害人民生命财产安全，制定全国第一个治理超限超载法规，突出立法重点，强化源头治理，法规实施后，全省货运车辆超限超载率、相关交通事故率均明显下降，严重超载的现象极少发生。根据消费领域发生的深刻变化，修订消费者权益保护条例，重点对解决网络消费等新消费方式产生的纠纷进行规范。修订物业管理条例，着重完善业主和物业使用人及物业服务企业权益保障、专项维修资金使用、对物业服务企业行为监督等方面的制度规范。

    突出创新引领。适应实践发展要求，秉持改革创新精神，创造性确立法律制度，为改革发展保驾护航。为推动林业转型发展，制定全国首部林权管理综合性法规，就林业资源的市场化配置作出创制性规定，破除林业发展的体制机制障碍。修改村委会组织法实施办法，创造性确立村民理事会的法律地位，推动基层群众民主权利更好落实。修订黄山风景名胜区管理条例，创造性地授予风景区管委会综合执法权，为促进旅游业发展探索了新路。制定全国第一个促进战略性新兴产业集聚发展条例，通过立法推动体制机制创新，构建新型现代产业体系。同时，创造性运用立法技术，如在听取审议专项工作报告及满意度测评办法、专题询问办法、讨论决定重大事项规定后附上监督条例有关内容，作为追责的条款，这在地方立法中也是不多见的。

    加强统筹协调。从调研、立项、起草、审议等环节加强人大对立法工作的统筹协调，发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用，防止和克服部门利益法制化。一是严格按照立法规划和年度立法计划编制程序开展规划、计划编制工作。换届前一年的6月份，启动下一届的立法规划编制工作，每年9月开始下一年度的立法计划编制工作。为保证立法计划如期完成，年初通过召开立法工作会议等方式，对实施立法计划提出要求，明确责任，落实任务。二是把握立法进度主导，健全立法工作沟通协商机制，及时了解立法进展情况，督促有关方面加强起草工作，保证法规案按时提请审议。三是加强对审议法规案中的重大分歧意见的协调，特别是坚持从工作大局和人民群众整体利益出发统筹协调利益关系，坚决防止地方保护主义和部门、行业局部利益法制化。四是督促起草单位统筹安排法规配套办法的制定工作，争取配套办法与法规同步出台实施。

    四、坚持科学立法、民主立法这个根本途径，着力提高立法质量

    提高立法质量，根本途径在于推进科学立法、民主立法。习近平总书记指出：“要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。”我们始终把提高立法质量摆在突出位置，努力使每一项立法都符合宪法精神和法律规定、反映安徽实际、体现人民意志，真正立得准、站得住、行得通、真管用。

    大力推进科学立法。坚持立法尊重和体现客观规律，把安徽改革开放和现代化建设的丰富实践作为立法基础，从实际出发，使所立之法体现地方特色，符合经济社会发展要求。一是科学选择立法项目，妥善处理立法的数量与质量、必要性与可行性、稳定性与变动性等关系，着力聚焦关系改革发展稳定大局、群众切身利益和社会普遍关注的事项，区分轻重缓急，把握立法节奏，有针对性地选择需要优先立法的事项。比如近年来围绕普遍关注的环境保护问题，就水污染防治、大气污染防治、水土保持、非煤矿山管理、湿地保护、饮用水水源环境保护等方面制定或修改了一批法规。二是科学运用立法方式，适应不同立法需求，综合运用立、改、废等多种形式，本届以来共制定法规75件、修改44件、废止13件，有力提高了立法的针对性、及时性、系统性和有效性，也更好地保证了国家法律、行政法规在我省的贯彻实施。三是科学进行制度设计，特别是对关键条款进行深入研究，精雕细琢，做到能具体的尽量具体、能明确的尽量明确，重在务实管用，不断提高立法精细化水平。四是建立科学的立法工作机制，出台关于加强立法协商协调工作的意见等近20个工作文件，基本涵盖立法工作的各个环节和各个方面，立法工作规范化、制度化水平不断提升。在长期探索实践中，我们还建立了法规草案起草的“前伸后延”机制：所谓“前伸”，就是对于由政府部门、社会团体及其他有关方面牵头起草的立法项目，常委会法工委和人大有关机构加强与起草单位的联系和沟通，提前参与法规草案的调研起草，及时了解掌握进展情况和起草中涉及的重大问题；对于由人大有关机构牵头起草的法规草案，法工委和政府法制办、相关部门派员共同参与。提请常委会审议的法规草案，在一审前由人大有关机构把好审查关，就法规草案是否成熟、是否列入常委会会议议程、修改的着力点提出审议意见。所谓“后延”，就是法规草案经常委会审议后，法工委加强与人大有关机构、政府法制办和起草单位的沟通协调，邀请他们派员参与，共同做好法规草案修改工作。

    大力推进民主立法。贯彻以人民为中心的立法理念，坚持立法为了人民、依靠人民，使所立之法真正反映人民意志、得到人民拥护。一是尊重人民主体地位，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，切实保障人民的合法权益不受侵犯。二是高度重视发挥人大代表和常委会组成人员在立法中的主体作用，充分尊重他们的意见，保证他们代表人民通过人民代表大会及其常委会行使各项国家权力。在综合考虑法规草案的社会关注度、常委会组成人员审议意见等因素基础上，对重要的法规适当增加审议的次数，讨论决定重大事项规定的修订历经常委会会议五次审议。制定大气污染防治条例过程中，起草阶段邀请10多名省人大代表参与立法调研等工作；审议阶段通过电子邮件、书面方式三次征求全体省人大代表意见，同时常委会还通过召开大气污染防治工作政情通报会，委托各选举单位组织代表座谈、讨论等，面对面听取代表意见。三是拓宽开门立法渠道，实行公布法规草案文本全覆盖，法规草案及说明、法规草案修改稿及修改情况说明均在安徽人大网全文公布，对于社会高度关注的立法项目，在《安徽日报》公布法规草案或草案修改稿。注重征求下级人大常委会意见，每项立法都书面征求所有设区的市和部分县（市、区）人大常委会意见。发挥专家学者作用，在较早成立立法咨询专家库的基础上，2014年12月在全国省级人大率先建立法律顾问制度。积极开展立法协商，2015年1月率先实施立法协商制度。建立基层立法联系点，2016年确定首批6个基层立法联系点，今年又确定了11个。四是加强立法评估工作，2016年7月在对食品安全条例进行立法前评估时，就部门争议较大的“关于食品生产加工小作坊、食品摊贩管理体制问题”开展了第三方评估。

    当前，全面建成小康社会进入决战决胜阶段，“‘五大发展’美好安徽”建设正在全力推进，尤其需要更好地发挥立法的引领和推动作用，以良法促发展保善治。我们将进一步深化思想认识，适应新形势新情况新要求，增强责任感使命感紧迫感，勇于担当，奋发作为，不断将我省地方立法工作推向前进。