充分发挥主导作用 努力提高地方性法规的质量

    立法法明确规定“人大加强对立法工作的组织协调，发挥在立法中的主导作用”。党的十八届四中全会提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。中央《关于加强党领导立法工作的意见》指出“要完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局。”为地方立法工作指明了方向。

    多年来，我们努力在主导地方立法工作中作了一些有益的探索。从制定立法规划、计划，到设置法规结构和条款；从调研、论证，到起草、审议、修改；从立法后评估，到确定修改、废止法规的项目；从“前伸后延”，到“统筹立法工作的全过程”，努力体现立法机关的主导作用。2013年制定促进民营经济发展条例、修订优化投资环境条例，是主导立法工作的开始，2016年制定居家养老服务条例，则是第一次完全意义的主导立法工作。

    一、多年的地方立法模式，不足之处日益显现

    宪法、法律明确规定，省级和设区的市人大及其常委会可以制定地方性法规。作为立法机关，人大在立法中一定是起主导作用的，从政治权力运行的规则来看，也应当如此。但多年来实际工作中的地方立法模式是：法制办提出立法建议项目，主任会议同意后印发立法计划，主管部门起草法规草案，政府提出议案，提请人大审议、修改、通过、报批。这种模式的好处在于速度快、数量大，有利于满足行政部门在一定时期内行政管理的需要。但不足之处也是明显的。

    一是立法机关不能处于主导地位。立法机关应当主导立法工作的全过程，但实际工作中，起草的主管部门才真正主导了全过程。从法规案的结构、制度设计、条款设置、文字修改，都是以起草部门意见为主，立法机关只能处于同意、批准的位置。这显然不符合法律精神，也不符合中央的要求。

    二是突破上位法的内容。从方便管理的角度，随意设置行政许可、处罚、强制，超出了国家法律、行政法规、省地方性法规的规定。

    三是立法随意性大。随意改变立法计划，计划中的项目不做或推延，又随时提出新的立法项目。

    四是部门利益法制化。起草部门从便于行政管理角度，加大自己的权利，增加相对人的义务。比如我们在制定城管条例时，起草部门列举了16个部门的职责，唯独自己没有职责；2000年前，更多的是把收费内容写入法规，加大对相对人的处罚，更多的是罚款等等。

    五是立法技术不规范。法规文本缺少法言法语，文件用语充斥，体例上求大求全，照抄上位法，缺少地方特色和可操作性。

    这些不足，与法制进步的要求、建设社会主义法治国家的要求是相悖的。随着依法治国的全面推进，这种状况应当转变。

    二、全面发挥主导作用，是人大立法工作的应有之义

    首先，人大主导立法是由立法权的人民主权属性所决定的。我国的政治体制，一切权力属于人民，人民通过选举人大代表实现当家作主、行使国家权力、参与国家管理。人大立法权是宪法、法律赋予的职权，在各项法定职权中处于首要地位。人大的性质和地位决定了充分行使立法权，才能充分实现民主立法，体现最高国家权力机关的地位。

    第二，人大主导立法是克服部门利益、实现良法善治的前提。如前所述，长期以来部门主导立法的模式，其不足之处已日益显现，随着社会发展,民众民主意识、法治意识提高，社会和民众对法制建设的要求、对立法工作的要求越来越高，政府立法长期取代人大立法，已经不合时宜。国家立法部门化、部门立法利益化、部门利益合法化的局面必须得到纠正，社会呼唤着符合人民期盼、各方认同、解决社会矛盾和问题的实用之法、管用之法。正如习近平总书记指出：“不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国；人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题。”

    第三,人大主导立法是全面推进依法治国、深化改革的现实需要。依法治国，首先是要有法可依，良法是善治之前提。法治的进步，靠的是法制的不断健全与完善，只有不断加强立法工作，充分发挥主导作用，才能推进社会主义民主法制更加完备，全面推动法治的进步。

    同时，全面推进深化改革的法制要求是重大改革都要于法有据，把改革决策与立法决策紧密结合。一方面要把改革中的成熟经验上升为地方法规，把各项工作纳入法制化、规范化轨道。更重要的是，通过立法来引领改革，先立法后推行，确保一切改革举措都在法治轨道上进行，引领改革走上“以律均清浊，以法定治乱”的绿色通道。这就需要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，找准深化改革的突破口，为改革举措做好配套和衔接，健全依法决策机制，实现重大改革于法有据、决策和立法紧密相连，为科学发展提供有力保障。

    三、全面发挥主导作用，推动民主立法、科学立法

    （一）制定制度，保障和规范主导行为。我们先后制定了制定地方性法规工作程序规范、实施科学立法、民主立法的若干规定、立法后评估办法，修改了立法条例，规定“法工委承担立法工作的规划、组织、协调、指导、服务等职能，统筹立法具体工作的全过程”，进一步明确了立法工作党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的具体工作内容和程序。

    （二）主导立法规划和计划编制，是首要环节。规划是立法工作的指导思想和准则，合理有效的规划，可以使立法工作有计划、有步骤、有目的地有序进行，从而保障立法工作的科学化、系统化，实现立法结构均衡、次序优化、供求平衡。我们在主导规划制定方面做了些有益探索。

    一是代表的议案和建议作为立法的内容。对人大代表提出的议案和建议进行梳理，涉及立法内容的，进行认真研究，条件具备的列入当年立法计划。

    二是征求法制办和主管部门的意见。届末向市法制办、社会团体发文，要求做好征求立法建议项目、做好新一届立法规划的准备。

    三是向社会广泛征求意见。在报纸上发出通告，向全社会征求立法建议。

    四是共同协商确定规划和计划建议。法工委召集提出立法建议的单位，对各方面提出的建议项目逐个梳理，就立法的必要性、可行性进行研究，商定初步建议。同时，也商定了年度立法计划建议，明确每部法规的一审时间。在与法制办、有关部门和单位取得共识后，政府向人大常委会提出制定规划和计划的建议。

    五是分类设置规划。我们把规划分为两类，实施类和调研类。条件基本成熟的、急需的列入实施类；对于一些条件暂不成熟的，列入调研类，作进一步的调研、论证，根据需要随时列入立法计划。

    六是把党委中心工作和社会热点问题列入计划。促进民营经济发展条例是在党委即将召开全市促进民营经济大会之际增加的；居家养老服务条例则是全社会都关心的热点问题。这二部法规都是人大提出列入立法计划的。

    七是维护规划和计划的严肃性。规划和计划经主任会议确定印发后，一般不轻易变更。2014年某个部门在年中突然提出要增加一部法规的修改，我们没有同意。另外，对于不能按时、按计划提请常委会审议的，有关部门要向主任会议作出说明。

    （三）主导法规制定的全过程，是发挥主导作用的重要体现。立项、规划、计划、调研、论证、起草、审议、修改、通过、报批、发布，构成了立法工作的全部内容。法规的制定，包括结构设计、制度设计、条款设置等核心内容，或者说写什么、怎么写，最能体现是由谁主导、主导什么。

    2013年初，市委准备召开全市推进民营经济发展大会，主任会议据此提出人大立法要及时跟进，把党委的意图转化为地方国家意志，为民营企业发展提供良好的法制环境，发挥地方法规的引领作用。为此增加了制定促进民营经济发展条例、同时配套修改优化投资环境条例。人大常委会成立了由两位副主任参加的领导小组，法工委牵头成立了由法制办、相关部门、有关专家参加的起草小组，在二个月内拿出了法规草案和修改稿，由政府向人大提出议案。这次立法活动在我市地方立法工作中出现了六个第一：第一次成立由市级领导领衔的立法工作协调小组；第一次为制定法规增开一次常委会；第一次在常委会会议上专门审议法规；第一次大规模、全方位向社会征求意见；第一次在制定一部法规的同时，配套修改一部法规；第一次在短短一个月内拿出两部法规草案。

    近年来，随着老年人口的不断增加，养老成为社会关注的热点问题，全市养老服务业也还存在一些突出问题。2014年底，人大相关工作机构就制定老年人保护条例开展调研。鉴于国家、省都有了相应的法律、法规，我们再做同样的法规，内容上容易重复，也难有地方特色。通过调研，我们确定抓住养老中的一个具体环节即“居家养老”制定法规，对相关内容予以规范，列入了2016年立法计划，并由主任会议提出立法议案。法工委会同内司工委，组织市政府相关部门及有关专家学者，成立起草小组，深入基层开展了大量的调查研究工作，充分听取各方面的意见和建议。在制度设计上，强化了政府及主管部门的职责，充分体现了政府主导、保障基本的立法原则，明确了由政府落实的基本公共服务内容。特别是强化了社区（居）村的职责，打通了“居家养老服务的最后一公里”，确保法规落在实处。这部法规在报省人大常委会审批时，全票通过。

    （四）常委会的审议意见，是制定法规的重要依据。地方性法规立法权是人大及常委会的，立法工作机构只是做具体调研、起草、修改，为常委会制定法规打好基础。法规的结构、条款设置，常委会组织人员提出的意见，才是修改法规的重要依据，包括相关工作委员会作出的审查意见，只要是合理、合法的，都要予以采纳，未采纳的都要作出说明或解释。

    我们在制定水环境保护条例时，政府分管领导要求建委起草的，设定的主管部门是建委，规范的内容也局限于污水处理的内容。常委会一审时组成人员认为，按照国家法律、省法规规定，环境保护的执法主体是环保部门不是建委；水环境保护的内容是全方位的，污水处理只是其中的一个环节。法工委在组织修改过程中作了重新调整，把环保部门作为主管部门，并充实了相应的内容。

    在制定居家养老服务条例时，议案稿把六项很细小的“基本公共服务”作为“基本公共服务的内容”来写，没有明确实施的主体。组成人员审议时认为，这些细节内容看上去微不足道，但现实中却是居家老年人最迫切需要的，也只有通过各级政府强大的行政推动力，才能落实和保障老年人最基本的需求，这也是政府应当做好的社会公共服务。这一内容最终修改为各级政府的职责，表述为各级政府“应当逐步提供下列基本公共服务”。

    在制定城市管理条例时，议案稿没有市城管部门职责，也没有一个主管部门；在制定防震减灾条例时法制办确定的主管部门是“防震减灾主管部门”，与上位法规定的“地震工作主管部门”不一致；在制定绿色建筑发展条例时，政府法制办不同意设立“市人民政府应当制定相应的实施细则”的条款，等等。这些都根据上位法的规定和组成人员的审议意见作了重新调整和修改。

    （五）立法后评估，是修改法规的重要依据。随着法治建设的加强，立法数量大幅增加，立法体系不断健全，基本实现了有法可依。然而，“法律的生命在于它的实行”，法治建设的推进不仅要有法，更需要的是良法。实践中，随着经济社会的发展，实行一段时间的法规，其立法目标、实现程度、可接受程度、实施成本也会发生变化，与新制定的上位法或相关配套法规之间可能会出现冲突或不协调，这就必然制约了法治建设的推进。因此，通过立法后评估，检验其在实施过程中所产生的社会与经济效益，检验各项制度设计和程序规定是否合理、可行，发现其在实施过程中存在的主要问题，作出全面的、科学的评价，为法规的立、改、废提供可靠依据，从而提高立法质量和立法工作水平。

    立法后评估，是立法工作的重要环节，也是立法工作的重要前伸与后延。2012年前后，我们就开始了立法后评估的尝试工作，先后对科技进步条例、大气污染防治条例开展了立法后评估，在此基础上制定了立法后评估办法。近几年还对城市供水条例、燃放烟花爆竹管理规定、文物保护办法开展了立法后评估。

    常委会是立法后评估的主体，从评估项目的确定、工作方案的制订、委托单位的选定，到评估报告的审议，都由常委会主导进行，评估结果向常委会报告，具备了权威性。法工委委托第三方法学专家开展具体工作并全程参与，同时进行独立的调研，两者互为补充，共同形成评估报告，具备了公正性。采用文献研究、问卷调查、媒体征询、座谈走访等方式，深入了解情况、广泛收集意见和建议，具备了公开性。通过科学的评估方法，从合法性、合理性、可行性和技术性等方面对法规进行系统评价，查找法规内容和实施中存在的问题，为法规是否需要重新制定、修改或者废止提供依据。

    我们修改城市供水条例、燃放烟花爆竹管理规定、文物保护办法三部法规时，都把立法后评估的成果作为重要依据加以吸收。立法后评估，充分体现了立法机关主导立法工作，更重要的是，体现了公平、公正、公开，提高了法规的可行性，推动了科学立法和民主立法。

    四、发挥主导作用，需要把握好几个问题

    （一）党的领导，是人大主导立法工作的重要保障。党的领导是我们一切工作的核心，是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的根本保证，是中国特色社会主义法治之魂。人大工作是党的工作的重要组成部分，立法工作必须自觉坚持党的领导，在党的领导下发挥主导作用。提出立法建议项目、制定规划计划、立法中涉及的重大问题要及时主动向党委报告；围绕党委的工作部署、中心工作开展立法，按照立法权限，及时把党委的意图转化为全市人民的共同意志，实现改革决策与立法决策相结合。只有在党委的领导和支持下，才能有效地发挥人大及其常委会在立法中的主导作用、与方方面面进行立法沟通协调、推动立法进程。

    （二）认真做好立法协商，牢牢把握立法主导权。做好立法协商是深入推进科学立法、民主立法的重要内容。党的十八届四中全会《决定》指出：“加强人大对立法工作的组织协调，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式；健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥六个方面的作用。”很显然，这是明确了在人大主导下，建立社会各方有序参与立法的途径和方式，通过开展立法协商，充分发挥六个方面的作用，以达到推进科学立法、民主立法的最终目的。立法协商只是民主立法过程中的一个环节，不是全部，更不是专指某一个组织。我市近十年来制定的地方法规，在征求意见时，都涵盖了这六个方面。我们依据党的十八届四中全会《决定》精神和立法法的相关规定，制定了实施科学立法、民主立法的若干规定，明确了立法过程中征求各方意见的具体环节和步骤。人大主导立法是人大的法定职责，应该是个完整的过程。开展立法协商、征求各个方面的意见，也是立法工作中的一个重要环节，也应当是在人大的主导下进行。人大必须牢牢把握主导权，在开展立法协商过程中，“主”、“客”不能易位！

    （三）以政府为依托，是人大主导立法工作的基础。人大主导立法不等于每部法规都由人大来组织起草。特别是从立法工作的实际需要和现状来看，如果绕开政府每部法规都由人大来组织起草，既不现实，人大也无此人力。政府起草法规的模式虽然有诸多不足，但在目前乃至今后一段时期仍将长期存在，并且仍然是一种主要的立法方式，成为人大立法的前提和基础。因此，地方立法既要发挥人大的主导作用，也要重视发挥政府、起草部门的作用，发挥好这两个方面的积极性。人大、政府的法制工作机构要相互沟通、密切配合，成为地方立法工作的两驾马车，并驾齐驱、形成合力，才能有效推动地方立法工作的进程。

    （四）需要在先行立法方面进行探索，发挥引领和推动作用。多年来，立法特别是地方立法是“把实际工作中成功的经验和方法上升为法规”，先有实践后有立法，这也是我们的法规滞后于经济发展的原因，往往一部法规制定后不久，就不能适应实际需要了。同时多数地方法规都有相应的上位法，随着国家法律、行政法规的完善，留给地方法规的空间越来越有限。我们现行有效47件法规，真正属于先行立法、没有对应上位法的仅有一件促进民营经济发展条例。改革开放初期，法治建设也是在“摸着石头过河”进行探索和尝试，现在已进入改革深水区，这种“先实践再规范”的模式已不合时宜，全面深化改革，需要“沿着法治过河”，把改革决策与立法决策相结合，以立法决策来引领和推动改革发展。

    因此，今后地方立法，需要在先行立法方面努力探索、有所作为。在不违背宪法精神前提下，对于暂时没有上位法的，在立法法规定的权限范围内，勇于先行先试，制定出符合本地实际需要的法规，规范本地经济社会发展中的各方行为，以法治引领改革和发展，发挥地方法规的引领作用。

    （五）要逐步建立专业化、专职化的立法工作队伍。加强立法工作，必须加强立法能力建设，建设高素质的、专业化、专职化的立法工作队伍，这是加强和改进立法工作、提高立法质量、发挥人大立法主导作用的关键。党的十八届三中、四中全会对此也提出了新的更高要求。多年来，地方立法工作普遍存在能力不强、水平不高、经验不足的问题，特别是新有立法权的设区的市更是如此。所以，一方面，作为立法机构的人大，要从律师、法学专家、法官、检察官中选调优秀人员，充实到法制工作机构中，并保持队伍的稳定；另一方面，要借助高校、科研机构的力量，建立长期、深入的合作关系。同时，政府法制工作机构包括相关行政主管部门，都要有一支相对专业、稳定的法制工作者队伍。这样几方面结合，逐步建立一支专业化、专职化、门类齐全、结构合理的立法工作人才队伍，不断提高地方立法工作的能力和水平。