重要立法事项引入第三方评估的实践和思考

    党的十八届四中全会《决定》提出，对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调解决，不能久拖不决。近年来，淮南市人大常委会在探索委托第三方起草法规草案的基础上，积极开展重要立法事项引入第三方评估实践，对立法中的重要问题和重要制度设计等方面进行第三方评估论证，提高地方立法的合法性、合理性和可行性。下面结合《淮南市文明行为促进条例》的第三方评估实践，谈谈对重要立法事项引入第三方评估的粗浅认识和思考。

    一、探索实践

    《淮南市文明行为促进条例》（以下简称《条例》）是我市第一件综合性、系统化、内容全面的文明行为促进地方性法规。为了体现淮南特色，契合文明城市创建工作的要求，淮南市人大常委会法制工作委员会、市文明办按照“针对问题立法、立法解决问题”的原则，在《淮南日报》《淮河早报》、淮南政府网、淮南发布等新闻媒体发布调查问卷，开展“淮南突出不文明行为大调查活动”和“整治不文明行为有奖建言献策活动”，梳理出30种突出不文明行为和10种最突出不文明行为，为合理确定法规调整范围奠定了基础。但是在《条例》的调研起草和审议修改阶段，常委会组成人员和社会有关方面对立法可行性、制度设计的可操作性等提出不同意见，个别意见分歧还比较大。意见分歧主要集中在：一是文明的内涵和范围宽泛，立法的局限性和片面性不可避免。二是文明行为属于道德体系范畴，惩罚性教育的效果短暂，法的强制保障力相对弱化，可操作性不高。三是准确划分法律与道德的界限难，可能存在公权限制私权的问题。四是法规规范涉及群体广、领域宽，执法保障能力不足影响实施效果。五是受法制统一制约，在国家文明行为立法相对原则的情形下，地方立法空间和作为有限。六是严重不文明行为曝光和告知行为人所在单位、文明创建纳入目标考核管理等具体制度设计的合理性与合法性统一问题。

    为了妥善解决《条例》立法中的意见分歧，提高立法质量，淮南市人大常委会决定开展第三方评估，由法制工作委员会具体组织实施。法制工作委员会经过广泛征求意见、反复比较筛选，确定由淮南师范学院法学院承担评估任务。法制工作委员会与法学院商定了评估任务、重点、方式、时限等指标，订立了委托评估协议。为了利于法学院更好地完成评估任务，法制工作委员会向其详细介绍了《条例》的起草过程、存在的意见分歧问题，并提供了完整的调研资料和社会调查结果报告。法学院根据委托评估协议，成立了评估组，对主要评估问题和《条例》草案进行了调研论证，提出了第三方评估报告。评估报告主要分为四个部分，分别是关于《条例》规范性、可操作性及实施效果的评估意见，对不文明行为实行媒体曝光、“一票否决”等的评估意见，关于法律责任的评估意见，关于《条例》草案的具体修改意见。评估报告对意见分歧的主要问题，分别从合理性、合法性、可行性的角度进行了论证，并提出了倾向性的观点。

    法制工作委员会对第三方评估报告进行了认真研究，分别向市人大法制委员会、常委会主任会议作了报告，并根据评估意见对《条例》草案进行了修改。同时将第三方评估报告作为审议参考材料，印发给常委会组成人员。在《条例》草案的一审中，部分常委会组成人员对个别问题仍然有不同的意见。为了进一步听取各方面的意见，法制工作委员会开展了立法协商，邀请法律界的政协委员和无党派人士座谈讨论。《条例》草案二审前，在合肥市召开了专家论证会，听取了省人大、省高级人民法院、省文明委和安徽大学法学院专家的意见建议，对第三方评估报告的个别问题进行了深入研究论证。

    通过引入第三方评估和举行专家论证会，一方面有效解决了《条例》制定过程中的意见分歧，较好地统一了各方面的意见，保障了《条例》的顺利出台；另一方面有效提升了《条例》的可行性和合法性，确保了《条例》的高质量。今年5月1日《条例》实施后，新华网、中国文明网、安徽广播电台、《安徽日报》《新安晚报》《工商导报》等媒体对《条例》作了宣传报道，特别是安徽日报以“淮南立法推进城市文明建设”为题，对《条例》作了详细报道，在“编后语”中对《条例》作了较高评价：《条例》坚持地方特色，有很强的针对性和操作性，对其他城市开展文明建设有借鉴意义。

    立法重要事项引入第三方评估是淮南市人大常委会首次开展，法学院也是首次开展立法事项第三方评估，加之缺乏可供借鉴的成熟做法和经验，双方都在摸索实践之中。从实践的结果来看，引入第三方评估在促进解决立法意见分歧，提高制度设计合法性和可操作性方面发挥了一定的作用。从评估的绩效来看，由于首次开展第三方评估活动，法制工作委员会和法学院对评估的具体标准、形式要求等尚未有一个比较清晰、完整的认识，评估时间安排也比较紧，存在调研不够深入、论证不够系统等问题，直接影响了评估报告的质量，间接影响了立法质量。存在的主要问题有以下四个方面：

    一是评估方式相对单一。法学院组织部分教师组成评估组，主要是从法学法理方面对《条例》草案和评估重点问题进行了讨论研究，没有随机听取社会不同群体的立法诉求，也没有重点听取相关部门、特定群体的立法诉求，评估报告缺乏比较详实的数据分析，没能客观、全面反映社会各方面的立法诉求和对意见分歧的倾向性意见。

    二是评估结论相对单薄。评估报告虽然对提请评估的重点问题逐一进行了研究论证，提出了倾向性的评估结论，但是评估结论中的否定意见缺少“利”与“弊”的对比性说理，没有市民的倾向性观点，也没有结合本地的实际情况，提出具有建设性的制度完善措施。

    三是评估建议相对泛化。评估报告虽然对《条例》草案的部分制度设计提出具体修改建议，但是部分修改建议脱离《条例》立法宗旨和目的，将其他领域或其他层面的立法延伸到《条例》之中，缺乏针对性和可操作性。同时部分修改建议已经在相关法律和本省、市地方性法规有明确规定，没有重复规定的必要。

    四是评估报告相对简单。评估报告虽然包括了《条例》草案的整体评价，有重点制度设计的合法性论证，也有具体的修改意见，但是评估报告对各方面的说明都比较原则，量化指标、数据分析比较少，对问题的分析不够透彻，缺少数据支持，解决问题的制度建议指导性不强，直接影响了评估报告的质量和评估观点的说服力。

    二、体会思考

    重要立法事项引入第三方评估是党的十八届四中全会提出的推进科学立法、民主立法的重要制度创新，对提高地方立法质量有着重要意义。目前，重要立法事项引入第三方评估已经在部分地方人大开展，如安徽省人大常委会在制定《安徽省食品安全条例》过程中，就“食品生产加工小作坊、食品摊贩管理体制问题”引入第三方评估。通过《条例》的第三方评估活动，我们深刻认识到第三方评估是立法工作创新的需要，不仅有利于增强法规针对性，提高立法质量，而且有利于增强法规执行性，提高法规实施效果。具体来讲：一是有利于发挥第三方的专业优势，解决地方人大立法工作人员数量不足和专业能力不够问题。二是有利于发挥人大在立法过程中的主导作用，克服地方立法的部门利益问题。三是有利于提高社会公众参与度，更好地倾听公众的立法诉求。四是有利于统一立法过程中的意见分歧，确保法规及时出台。五是有利于维护法制统一，保障法规立得住。六是有利于体现地方特色，增强法规的可操作性。

    结合淮南市人大常委会引入第三方评估实践，有以下四个方面不成熟的认识和体会：

    （一）选择好第三方评估机构是做好评估工作的重要前提。第三方评估机构主要分为高等院校和科研机构、专业领域社会组织、法律事务社会组织、相关行政机关等类型。选择第三方评估机构，除了相对独立和中立这些必要条件之外，更重要的是要将评估问题与评估机构优势统筹考虑，既要考查评估机构的专业特长，更要注重评估机构的责任能力。法理的问题建议选择高等院校或者科研机构，专业性的问题建议选择专业社会组织，法律实务上的问题建议选择律师事务所等社会组织，管理体制的问题建议选择行政机关。在第三方评估机构的选择上，切忌“贪大求洋”，要提倡“务实管用”。注重从本省、本市的评估机构中来选择，一则本地区的评估机构了解熟悉地方情况，提出的评估意见可能更接地气；二则利于立法机关与评估机构的联系沟通，便于掌握和监督评估活动，降低评估成本。

    （二）梳理好评估问题是做好评估工作的重要条件。立法事项存在较大意见分歧是引入第三方评估的必要前提。因此意见分歧的“关键点”在哪里？有多少不同的观点意见？不同观点的代表群体是什么？等等，这些都需要立法机关法制工作机构认真梳理归纳，提炼出来。同时，评估问题是拟定评估标准、方法的重要参考，也是将来检验评估质量的重要指标，必须高度重视。在梳理评估问题过程中，法制工作机构应当全面归纳各种意见分歧，特别是对一些针锋相对的观点意见更要重点归纳，绝不能简单化，粗枝大叶，更不能夹带领导个人或者部门的意见，搞倾向性选择，应当原汁原味地提供给第三方评估机构。只有全面、客观梳理好评估问题，才能准确提出评估要求，也才能使第三方评估机构找准评估的切入点，提高评估报告的质量，真正发挥第三方评估的客观、公正、科学的作用。

    （三）制定好评估标准、方法和程序是做好评估工作的重要基础。评估问题既然是立法中存在重大争议分歧的事项，必然有问题自身的复杂性、利益调整的重大性和解决问题机制影响的广泛性。因此选择好第三方评估机构后，决不能“一委托了之”，对评估工作不闻不问，坐等评估报告。立法机关法制工作机构应当与第三方评估机构围绕评估问题拟定评估标准、方法、程序等，特别是对重点评估问题的合法性、合理性、规范性、可执行性和实效性问题制定评估指标，既要有定性方面的要求，也要有定量分析方面的要求。只有制定了科学的评估标准、方法和程序，才能指导和约束评估活动，避免第三方评估机构“闭门造车”或者“以偏盖全”，做到评估活动全面、客观、中立，有理有据，才能提高评估工作质量，增强评估报告倾向性观点的说明力。同时，评估标准、方法和程序也是法制工作机构指导监督第三方评估活动的重要依据。

    （四）发挥好法制工作机构的主导作用是做好评估工作的重要保障。法制工作机构作为立法机关专门从事立法工作的综合机构，是立法机关发挥立法主导作用的具体执行者，对于第三方评估活动也是如此。这点在地方立法特别是设区的市人大立法中尤为重要。法制工作机构应当从建议引入第三方评估开始，到评估机构选择，评估内容、标准、方法和程序的确定，委托协议的拟定，评估报告的验收和评估结果的应用等方面，全过程发挥好主导作用。实践中，第三方评估机构受自身机构性质等因素的限制，在问卷调查、实地调研、座谈会听取意见等方面往往需要法制工作机构的支持和帮助，法制工作机构应当积极配合，协调有关机关、部门和联系人大代表、政协委员等，并做好相关服务工作。在评估意见建议的应用上，法制工作机构更要坚持科学性，对合理、客观的评估意见要坚决采纳，对仍然存在争议的问题，可以通过专家咨询论证的方式进一步确认，确保发挥第三方评估的实效。