回应群众关切 推进民生立法

    民生问题，是政治问题、社会问题，也是法律问题。党的十八大以来，在省委坚强领导下，福建省人大认真贯彻中央对新形势下立法工作的总体部署，坚持党对立法工作的领导，紧紧抓住提高立法质量这一关键，把解决民生问题作为立法工作的重点，在项目选择上坚持民生优先，着力解决民生领域存在的突出问题；在制度设计上坚持权利本位，注重维护人民群众合法权益；在立法过程中坚持深入群众，问需于民，以实实在在的立法成效,推进社会事业发展，促进民生持续改善，让人民群众有更多获得感。

    一、围绕民生重点领域立法

    党的十八大以来，我们坚持立法为民思想，直面社会普遍关注的热点难点，重点围绕民生领域立法，补齐法规“短板”，在保障人民群众合法权利、引领推动社会事业发展、提升治理水平上，取得积极的社会效果，赢得了人民群众对立法工作的支持与认同。

    （一）推动生态文明立法，保障人民群众生态权益

    良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。绿水青山、碧海蓝天，是福建宝贵财富。早在2000年，时任福建省长的习近平同志就前瞻性的提出建设生态省的战略构想。多年来，我们围绕生态省建设先后制定了40多部生态类法规，内容涵盖大气、土壤、水、河道、海洋、森林、物种等领域，构筑了生态文明制度的“四梁八柱”，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道，有力的推动了福建生态文明建设。生态领域立法是福建地方立法的重要特色和亮点，为福建成为全国第一个生态文明先行示范区的创造了法治条件。

    十八大后，我们持续推进生态领域立法，制定或修改了土地保护条例、水土保持条例、森林防火条例、河道保护管理条例、湿地保护条例、海洋环境保护条例、海域使用管理条例、水资源条例、海岸带保护与利用条例等10余部法规，为福建深入实施生态省战略提供强有力的法制保障。

    一是把保护摆在优先位置，实行最严格的保护制度。如湿地保护条例，完善了生态保护红线管控制度，规定红线内的湿地面积不减少、性质不改变、功能不退化，特别重要湿地，一律禁止占用或改变用途，有效的遏制湿地面积的减少；细化占补平衡、先补后占的具体要求，明确审批前须经专家论证、公众听证、向同级人大常委会报告，设置严格的占用条件和程序，切实收紧占用的口子。

    二是正确处理保护与发展的关系。保护与发展关系是生态领域立法的一个难点，考验着立法人的智慧。如海岸带保护与利用条例中，怎样科学合理设定海岸带和建筑后退线的距离，是各方讨论的焦点，实质是对保护与开发的取舍。我们结合福建实际，按照宽严相济、因地制宜的原则，提出既有利于保护，又能为发展留足空间的划分标准，既要绿水青山，又要金山银山，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的道路。

    三是积极探索创新型生态治理模式。如正在研究制定武夷山国家公园管理条例，探索通过国家公园体制建设实现重要自然生态系统保育修复、生态保护与社区发展互促共赢的方式。“九龙治水”、多头管理是生态领域的一个突出问题，我们十分重视，经过反复协调，明确了湿地、河道、海岸带、沙滩等主管部门的职责，做到齐抓共管又事有专责，较好的克服推诿扯皮、争功诿过的现象。经过一系列严格的立法保护，福建生态文明建设取得明显成效，水、大气、生态环境实现全优，“清新福建”成为一张亮丽名片。

    （二）加强公共服务立法，补齐社会领域“短板”

    增加公共产品和服务的有效供给，是推进供给侧结构性改革，惠民生补短板的重要举措。近年来，我们致力养老、文化、教育、安全、卫生等方面立法，补齐社会领域立法短板，不断提高人民群众享受经济社会发展成果的水平。一些法规对提升公共服务水平起到重要作用，受到群众普遍欢迎。比较突出的有：

    一是适应人口老龄化趋势，制定出台老年人权益保障条例。这是我省人民代表大会首次审议通过的民生类法规。《条例》前瞻性的构建多层次、可持续的养老服务体系。针对目前家庭小型化、居住离散化的特点，使传统家庭养老模式不能适应老年人养老服务需求的问题，条例首次明确了公共性、市场化、公益性三种养老服务类型，规定政府应将基本养老服务纳入基本公共服务体系，支持企业提供市场化养老服务，扶持社会力量兴办公益性养老服务，把政府、社会、市场的地位作用明确下来，同时，对家庭、社区、农村、养老机构各自的养老服务功能也作具体要求，通过立法明晰了养老服务体系的框架、内涵与要求，以完善的体系满足老年人多样化的养老服务需求。条例通过完善老年人养老金、医保、医疗服务、社会优待等制度，改善宜居环境、养老服务设施、老年人体育、教育、娱乐等条件，保障了老年人各项权益。同时，还规定对“三无”、最低生活保障家庭等特殊老人群体的托底保障，推进建立失能、孤寡、空巢老人的关爱体系和老年人长期护理保险制度，彰显了浓浓的人性关怀。特别是对独生子女家庭老人生病住院的，给予不超过十天的护理时间，好评如潮。《人民日报》头版撰文“用良法呵护亲情”进行点赞。条例通过后，省委将养老问题列入八月初召开的省委全会研究的重要议题，省政府多次召开会议，研究贯彻落实措施，有力的推动我省养老服务事业发展。

    二是制定食品安全条例，保障“舌尖上的安全”。食品安全是重大民生问题。2001年，习近平同志在全国率先提出治理餐桌污染，福建成为全国第一个在全省范围内整治餐桌污染的省份，并连续16年将其列入“为民办实事”项目。《条例》在总结多年餐桌污染治理经验的基础上，对社会普遍关注的问题作了有针对性的安排。如考虑到福建海产品、水产品消费数量大的实际，对相关安全监管作了专门规定，针对目前反映强烈的网络配送食品、“地沟油”、添加剂、回收食品处置等问题也作了具体规定，明确小作坊、食品摊贩、小餐饮的管理措施，建立网格化监督管理体系和食品安全信息追溯制度，以最严格、全覆盖的监管，保证让人民群众吃上安全放心食品。

    （三）坚持城乡统筹，使民生立法惠及城乡广大群众

    我们认真贯彻发展新理念，把推进城乡协调发展作为民生立法工作的重要指向，注重通过具体制度安排，妥善处理好城乡差异、地区差异，推动城乡相互融合，共同发展，让广大人民群众共享改革发展成果。

    一是关注农村群众基本公共服务权益的享有。如城乡供水条例制定过程中，省政府提交的草案未将农村供水纳入调整范围，引发委员们热议。经过反复调研协调，二审后我们将农村供水一并纳入调整，坚持既整体推进，又兼顾差异，实现统筹发展，对城乡供水共性问题作统一规定，把城市供水一些好的做法与要求推广到农村，鼓励有条件的城镇向周边村镇延伸供水管网，推动城乡同水源、同管网、同水质，以城带乡，提高农村供水发展水平。同时，明确农村应当以集中供水为主，分散供水为补充，完善农村供水体系，针对农村供水的特殊情况与薄弱环节，对水源保护、水质管理、资金投入、建设与管护、供水价格等作专门规定，补齐短板，推动农村供水事业发展，缩小城乡差距。有媒体评价，从“城市供水”到“城乡供水”，一字之差，反映的却是立法指导思想的重大转变。

    二是维护弱势群体的合法权益。教育公平，是人民群众的强烈要求。营造公平优质的教育环境，让人民群众享受平等的教育权，是义务教育条例的一个着力点。如为保障进城务工人员随迁子女教育权，条例规定其就近入学的权益，保证其在编班、学籍管理、奖惩和升学方面与其他学生享受同等待遇，并对家庭经济困难学生、留守儿童、孤儿、流浪未成年人和残疾适龄儿童受教育的保障措施作了具体安排。条例抓住均衡教育这一突出问题，明确规定在教师编制和配备、经费投入、继续教育等方面向农村、少数民族、边远和经济欠发达地区倾斜，完善贫困地区义务教育经费保障机制，健全教师校际交流制度，把具有一年以上农村、薄弱学校任教或支教作为评聘高级教师职务的必备条件，推动城乡公共服务均衡发展。通过一系列具体规定，营造公平的教育环境，让每一个适龄儿童都可以沐浴在义务教育的阳光下。

    （四）把保障民生与构建共治共享社会紧密结合起来

    保障和改善民生不仅需要强化政府公共服务职能，更需要依法推进群众和社会各界的参与。在立法工作中，我们以“共治共享”为立足点，把保障和改善民生与创新社会管理体制机制相结合，推进社会治理体系与治理能力现代化。

    一是培育和弘扬社会主义核心价值观，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任。强化立法对道德规范的促进作用，通过立法促进失德背德、不文明等突出问题的解决，促进社会主义精神文明建设。如老年人权益保障条例大力弘扬尊老敬老养老的传统美德，对“常回家看看”予以细化，倡导家庭伦理美德，对失信违法行为予以曝光，建立养老服务行业黑名单和退出机制，弘扬真善美、打击假丑恶。

    二是贯彻市场在资源配置中的决定性作用，把市场、社会组织、公民作为治理体系的重要组成部分。如湿地保护等环保立法中，注重将政府、市场主体、社会组织、公民结合起来，在食品安全条例中，确定了共治共享的公共治理机制，处理好政府与市场的关系，引导公民参与社会治理，共享治理成果。

    三是推进多元化解纠纷机制的立法，构建和谐社会。多年来，我省各地开展“大调解”和“矛盾纠纷多元化解”实践，积累了丰富的经验。2015年，厦门出台了全国第一部促进多元化解纠纷的地方性法规。省人大以自主起草的方式，制定了《福建省多元化解纠纷条例》，将实践中好的经验做法加以总结提升，以法的形式固定下来，从制度层面设置多种纠纷化解途径、诉讼与非诉讼相互衔接的纠纷化解体系，进一步完善人民调解、行政调解制度，联动配合，引导群众走调解化解纠纷之路，参与矛盾纠纷的化解，提升社会治理能力和治理水平，以共治共享方式构筑社会稳定机制。

    二、民生立法的几点体会

    （一）把立法为民理念贯穿始终

    立法理念是立法工作的纲，纲举才能目张。坚持立法为民，就是坚持立法为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，维护人民各项权益。

    一是把维护人民群众合法利益作为立法的根本要求。理念上由以政府权力、公民义务为本位，向以公民权利、政府责任为本位转变，既要注重方便政府管理的管理型立法，更要注重保护管理相对人合法权益的维权型立法。如人民防空条例修改中，我们抓住易地建设防空地下室这个焦点问题，经过反复论证、测算，明确除高层建筑外，应建防空地下室建筑面积小于四百平方米的，可以不就地修建防空地下室，将政府草案规定的面积减少了一半，防止部门利益法制化，更好体现了以人为本的立法理念。

    二是处理好公权与私权、权力与责任的关系。如根据人民群众对电力服务、供水服务的合理利益诉求，在供电条例、供水条例中专章专节规定对用户权益的保护，把群众利益诉求凸显出来，使制定的每部法规都切实反映人民群众的意愿和利益。在设定有关行政许可、行政收费、行政处罚时，认真研究、反复权衡，尽可能的细化有关权责方面的规定，减少执法机关的自由裁量权，避免出现重立权、轻立责的问题。

    三是坚持从群众中来，到群众中去的立法工作路线。立法要真正反映人民的意愿，维护人民的根本利益，关键是把党的群众路线贯穿于立法活动的始终，让各方面意见都能在立法的进程中得到充分表达，受到重视。我们十分重视发挥人大代表的作用，不断完善人大代表参与立法的工作机制，建立人大代表议案建议与立法工作相衔接机制，对人大代表的立法议案建议优先研究安排。近些年，我省关于民生重要法规，很大部分来自人大代表的建议，如食品安全条例、老年人权益保障条例、湿地保护条例等。同时，我们积极邀请人大代表参加立法座谈会、论证会，保证人大代表全面参与法规的立项、调研、修改、论证、审议全过程。我们正抓紧研究制定代表大会审议法规的有关制度，要求每届代表大会审议通过若干部法规。

    （二）以人大主导保障民生立法

    这些年，我们抓住立法关键环节，加大立法统筹协调力度，“行政主导立法”“部门本位主义”的弊病得到有效克服，人大主导立法工作格局基本形成，一些重要的民生法规进入立法程序，一些群众急需的法规顺利出台，立法体现民意、反映民情、集中民智的态势日益明显。

    一是抓立项主导，立人民需要的法。立项是立法的起点，立项立得准，立法就有一个良好的基础。从我省民生领域立法情况看，有的法规长期缺失，还存在立法空白短板的问题；有的法规立项不够科学，宣示性原则性条款多，操作性不强；有的立项跟着部门走，部门有积极性就立，不积极就不立。因此，我们把科学立项作为推进民生立法的第一步，首先解决“立得准”的问题。如制定立法规划与计划时，把省委决策的重点、经济社会发展的难点、人民群众关心的热点摆在更加突出的位置，优先安排，重点研究，把有限的立法资源用在立法为民上。注重主动点题，不仅主动“点菜”，而且更加注重点“好菜”，使社会急需、百姓有感的法更早进入立法程序。如为应对人口老龄化问题，我们主动向省委报告，建议将老年人权益保障条例列入代表大会审议项目，得到省委的支持，及时回应人民群众立法需求。

    二是抓制度主导，立人民有感的法。立法要最大限度维护人民的根本利益，必须坚持问题导向，科学设计法规主要制度，切实做到“真管用”，让人民充分享受到立法带来的制度红利、法治红利。我们建立立项通知书制度，对列入立法计划审议项目的每一部法规，向起草单位发送立项通知书，明确法规需要重点解决的问题、主要制度设计和拟提请审议的时间，如城市供水条例，向起草单位发送立项通知书，要求将用户权益保护作重点，提交审议时，用户权益单列一章，真正实现制度控制、进度控制。如计生条例中，在取消计生奖励的情况下，有关婚假产假的规定，是条例修改争论的一个焦点，我们在深入研究的基础上，作出了合法合理的规定，社会对条例的修改反响很好，纷纷点赞。

    （三）加大民生立法的统筹协调

    民生立法往往涉及到利益调整、权责分配或重大体制、政策的调整，需要协调不同阶层、不同群体、不同部门的分歧争议，统筹协调成为一项经常性工作。这几年我们出台的大部分法规，背后都做了大量的协调工作，有的是不厌其烦反复协调，直到问题解决，努力做到法规条文“立得住、行得通”。

    一是善于协调。做好协调工作必须善于调动多方力量，采取多种形式，最大程度的发挥各方积极性。常委会领导亲自抓立法统筹协调工作，做到重点立法工作亲自过问、重要立法项目亲自推进、重大立法问题亲自协调。法工委领导主动协调，研究提出解决问题方案，从而在较高层面上化解分歧，增进共识，避免法规审议时久拖不决或实施时窒碍难行的问题。同时，要善于利用制度性安排，把矛盾分歧有效的化解。我们制定了立法规划和计划编制与实施工作规定，通过建章立制，平衡各部门的立法需求；通过审议意见反馈说明机制，协调代表委员的意见；通过召开联席会议、专题协调会，共同研究解决重大争议问题。协调既要坚持原则，又要以理服人，要抓准问题，善于提出解决问题的方案，确保制度设计和法规条文有坚实的政策、实践和共识基础，做到既解决问题，又心平气和。

    二是敢于协调。立法协调工作不仅需要高超的技巧，也检验着立法人的责任感和担当意识。这要求立法工作不回避问题，遇到矛盾不绕道走，敢于碰硬，要有股不怕得罪人的精神。如在水资源条例审议中，水流域建设项目过多，水电站过度是委员们审议的焦点。这些问题成因复杂，历史原因与现实利益交织，如何处理十分棘手。四审中，我们专门就此问题做了大量调研论证，与有关部门反复协调，最后明确规定，禁止新建、扩建以发电为主的水电站项目，对已建的，严格技术改造要求，避免利用技改扩大规模，延长使用年限，建立水电站退出机制等制度，常委会组成人员对这种直面问题不“和稀泥”，敢于在矛盾的焦点和利益的堡垒砍上一刀做法给予充分肯定。

    三、两点建议

    一是建议加紧修改有关法律。行政处罚法第十三条规定省会城市和国务院批准的较大的市人民政府制定的规定可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为，种类和幅度的范围内作出具体规定，立法法修改后，所有设区的市都有政府规章制定权，建议对行政处罚法作相应修改。城市建设与市容环境卫生等事项属于地方事权，由于国家相关规定是上世纪九十年代制定的，滞后于城市发展，建议全国人大常委会督促有关方面及时作出修改，为地方立法留出空间。

    二是建议加强对地方立法工作的指导。建议全国人大常委会通过会议纪要、发布信息等方式，对地方立法中具有普遍性、典型性的问题作出解答，规范；建立工作沟通协调机制，形成请示汇报与指导具体化，常态化；每年选择部分专题，召开部分省市参加的专题研讨会，总结经验，研讨问题。