统筹谋划 行稳致远 有序推进设区的市立法工作

    依法赋予所有设区的市立法权，是全面深化改革和全面推进依法治国的重要举措，对完善我国立法体制，推进地方治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。中共江西省委对此高度重视，将其作为法治江西建设和民主法制领域改革的重要内容，多次听取汇报和进行研究部署。江西省人大常委会主动作为，统筹谋划，积极稳妥地推进设区的市地方立法工作。目前，新赋予立法权的设区的市均已开始制定地方性法规，立法工作稳步前行。

    一、开展设区的市立法工作的主要做法

    江西省人大常委会认真贯彻张德江委员长对推进设区的市立法工作提出的“蹄疾而步稳、标准不能降低、底线不能突破，确保立法质量”要求，结合本省立法工作新形势、新常态，加强调查研究，积极探寻符合设区的市立法工作规律的方式方法，加强对设区的市立法指导，努力使设区的市立法工作行稳致远。

    （一）提升思想认识。从批准设区的市行使立法权开始，省人大常委会通过会议动员、集中培训、理论宣讲、座谈交流等多种方式，从三个方面提升设区的市对立法工作的认识，切实增强立法工作的责任感、使命感。

    一是把立法工作摆在国家战略布局中来认识。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出并形成了“四个全面”的战略布局，确立了新形势下党和国家工作的战略目标和战略举措。党的十八届四中全会对全面依法治国作出战略部署，这是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，是党治国理政方式的又一次伟大历史转折。法律是治国之重器，良法是善治之前提。推动全面依法治国战略部署的落地生根，加强和改进地方立法工作，依法赋予设区的市地方立法权，就是要通过立法的形式，改变以往依靠红头文件管理公民、法人和其他组织，调整经济社会事务的治理模式，实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，这是历史的必然。为此，我们要求各设区的市从国家战略布局中清醒地认清自己的职责使命，积极稳妥推进设区的市立法工作，从而为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局提供完备而有力的制度保障。

    二是把立法工作摆在全省工作方针中来认识。习近平总书记强调，立法要及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待。2016年11月，江西省第十四次党代会鲜明提出了“决胜全面建成小康社会、建设富裕美丽幸福江西”的奋斗目标和“创新引领、绿色崛起、担当实干、兴赣富民”的工作方针。为此，我们要求各设区的市充分认识到，做好地方立法工作，完善法规制度，是实现这一系列目标任务的重要保障。各设区的市要在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面持续发力，织密法律之网，强化法治之力，立改革发展稳定需要之法，立能够解决突出问题之法，立符合实际可操作之法，以良法促善治，切实解决制约我省科学发展的体制机制障碍，化解各种社会矛盾，维护社会公平正义，保持经济社会持续健康发展。

    三是把立法工作摆在历史使命中来认识。落实依法治国基本方略、推进法治江西建设深入实施，对立法工作提出了新的更高要求，与时俱进做好设区的市立法工作，是立法工作者的职责和使命。我省11个设区的市，在立法法修改前，只有南昌市拥有立法权，其他设区的市分别于2015年11月和2016年4月经省人大常委会批准可以开始制定地方性法规。面对多数设区的市立法工作起步晚、基础弱、盲点多的实际和立法理念不够清晰、立法流程不够熟悉、立法技术不够规范以及立法力量不够充实等困难，我们要求各设区的市务必增强勇于担当的意识和主动作为的精神，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，充分发挥人大代表和常委会组成人员在立法中的主体作用，充分发挥政府及其法制部门在立法工作中的重要作用，奋力开启地方立法工作新历程，争创地方立法工作新局面。

    （二）强化能力建设。足强则迹远，加强立法能力建设是做好地方立法工作的重要基础。全面赋予设区的市地方立法权以来，我们通过督促建立机构队伍、开展培训指导等方式，不断提升设区的市立法的能力水平。

    一是督促设置立法机构、配备立法人员、打造立法智库。按照张德江委员长提出的设区的市立法队伍建设要求，省人大常委会明确提出，开始行使地方立法权的设区的市人大及其常委会必须要先设立法制委、法工委等立法机构，行政区域较大市的法工委编制不少于8人，较小市的法工委编制不少于6人，增设的市人大法制委、常委会法工委要设置3个处，每处至少2人，新增的行政编不能内部调剂，必须是实实在在的新增编制，且不能挪作他用。这一要求同时也作为批准设区的市开始制定地方性法规的硬性条件。目前，各设区的市人大均已设立法制委、常委会法工委等立法机构，并完善了其内设机构，相关立法人员已经基本到位。同时，各设区的市还广泛开展了法律人才摸底，积极组建立法专家库，聘请立法顾问，借助“外脑”提升立法理论水平。部分设区的市专门成立了人大常委会立法研究机构，还新增了多名事业编制；有的设区的市依托当地高校法学院或者法学专业的智力资源，建立立法研究机构，为地方立法工作提供坚实的智力支撑。

    二是组织业务培训、进行项目指导、开展跟班学习。分3批组织了约80人次各设区的市立法工作人员参加全国人大常委会法工委举办的地方立法培训班，破解工作的疑难问题和思想认识上的困惑，提升业务能力；召开了全省立法工作座谈暨培训会,通过以会代训方式对各设区的市人大常委会分管副主任、市人大法制委和常委会法工委以及市法制办负责人进行专题辅导，释疑解惑；结合设区的市法规项目，省人大常委会不仅对法规文本提出修改意见和建议，还对如何更好地开展立法工作给予指导，全面帮助提升业务水平；有计划地安排跟班学习，10个设区的市人大常委会法工委20多名工作人员，分期分批跟班学习，落实到具体的省法规项目上，从立法理念、立法权限、立法体例、立法内容、立法技术、立法程序等方面全程参与，深度介入。

    三是加强对设区的市立法能力建设督查指导。今年，省人大常委会分管领导率省人大法制委、常委会法工委先后赴部分设区的市，就立法能力建设情况进行专题调研，指导开展立法工作。在此基础上，省人大法制委、常委会法工委要求各设区的市就立法能力建设有关情况进行自查自纠，并于今年7月启动了设区的市立法能力建设督查工作，会同省法制办组成四个工作组，分赴各设区的市了解立法机构设置、人员配备、制度建设以及立法工作开展情况，督促各设区的市加强立法能力建设，提升立法工作水平。

    （三）确定项目计划。法规立项解决的是“立不立、立什么”问题，是立法工作的起点。起点不高，基础不牢，必然造成一系列不良影响，并从根本上制约立法质量的提高。为做好设区的市立法工作，防止设区的市立法伊始出现“井喷”现象，省人大常委会对各设区的市科学编制立法计划提出了明确要求：一是遵循“循序渐进、量力而行、少而精”的原则确定立法项目，不能把立法数量作为衡量工作的标准，既防止立法粗疏，于法无据；也防止过度立法，法繁扰民。二是制定立法计划要给道德、宗教、习俗、村规民约、行业自律发挥作用留下空间，不适宜用法规调整的事项不列入计划。三是对设区的市人大及其常委会立法计划项目，主要把好“三关”：1.不抵触关，对有没有超越立法权限进行把关。2.有特色关，对有没有大量照抄照搬的内容进行把关，避免立法资源的浪费。立法计划项目着重从地方实际出发，面对地方问题，体现地方创新。3.可操作关，对地方性法规有没有解决实际问题进行把关。如城乡建设与管理方面的立法，提倡从城乡建设与管理的某一方面入手，落实责任主体、管理手段、明确权利义务规范，立足解决实际问题，不摊大饼式的面面俱到。

    （四）把握审查底线。坚持问题导向、底线思维，逐步探索并实行“两结合”的法规审查模式。

    一是审查标准上，合法性审查和合理性审查相结合。对于设区的市地方性法规，我们既审查合法性，也审查合理性。一方面，严把合法性的关。审查其是否超越地方立法权限；是否与宪法、法律、法规的基本原则、基本精神相抵触；是否与法律、法规的具体规定相抵触；是否存在地方保护和部门利益法制化。着重加强对设区的市法规中行政处罚、行政许可和行政强制等规定的研究审查。另一方面，注重合理性、规范性和立法技术规范化，不断提升立法质量。在提前介入阶段，我们既对其体例框架提出意见，也对其制度规范的针对性、可执行性等提出建议。从运作情况来看，这些做法有效地帮助了设区的市进一步提高立法质量。

    二是审查方式上，提前介入和跟踪审查相结合。新增加的设区的市立法主体,基本上都是新手上路,没有多少立法经验,立法能力还在形成的过程中，因此将法规审查停留在报批阶段难以满足实际需要。省人大法制委、常委会法工委采取提前介入的方式指导设区的市立法。介入的时间和阶段，根据立法项目的难易程度和重要性而定，从法规案起草阶段到表决前的修改阶段不等。通过提前介入指导，及时发现问题、研究问题、解决问题，将合法性等疑难复杂问题解决在法规报批之前，确保了设的区市报批法规的顺利通过。为了随时掌握立法动态，做到跟踪审查，要求各设区的市人大常委会法工委实行月报制，每月上报立法计划项目进程。通过两头延伸，省市间不断加强了沟通联系，并在交流中逐步形成对法规案共识。

    （五）督促保障到位。立法是政治性、专业性、理论性、实践性都很强的系统工程，要使得设区的市立法开好头、起好步、走得远，在健康的轨道上持续前行，关键在于督促保障。

    一是把人员准入关。各设区的市立法机构，不仅要配齐工作人员而且要配强，不仅要有人做事，而且要选优育强。目前，各设区的市通过全市范围公开选调、基层遴选等方式，积极充实立法人员。所选拔人员热爱立法事业，工作责任心强，且大多具备法律专业知识，具有一定法务工作经验，部分工作人员还通过了国家司法考试。

    二是把工作条件关。立法工作首先是要有充足的经费保障，目前，绝大部分设区的市都已经将立法经费列入本级预算，具体金额上从20万至70多万元不等；部分地方视立法工作需要，还可以申报财政专项资金。

    三是把责任落实关。为按时、高效、有序地完成立法任务，各设区的市强化担当意识，明确责任主体，按照流程将法规项目的立项、调研、起草、审议、修改等各项任务予以分解，落实到人，确定时间节点，倒排工作时限，明确立法的“路径图”“流程表”和“责任书”。同时，各设区的市结合自身情况还探索出诸多新的工作模式。有的地方形成了“五个一”的工作机制，即每个立法项目确定一名分管领导、组成一个调研起草组、制定一个工作方案、安排一次专题考察、形成一套联动机制。有的地方每个月定期召开一次立法沟通协调会议。有的地方在市政府常务会上研究通过立法项目起草方案，指定常务副市长担任起草小组组长。有的地方坚持做到“三报送”：1立法计划报送市委审定。2法规文本报送市委审阅。3重要法规条文报送市委协调。有的地方市委书记亲自过问立法项目选题，提出了立法方向和立法建议，明确了立法工作中的重大问题。

    二、把握设区的市立法工作的几对关系

    设区的市立法刚刚起步，还处于探索尝试阶段，不可避免的还存在一系列问题。例如，立项选题不准，不少项目缺乏科学充分的研究论证；法规条文的可操作性、针对性还比较差；求大求全，过于注重立法数量而忽视了立法质量；立法同质化，省和设区的市立法相互交叉重叠；人大主导不硬，统筹协调作用缺失，难以形成立法工作的合力等等。针对上述问题，我们在推进设区的市立法工作中注重把握和提醒各设区的市正确处理好几对关系。

    （一）立法的目的与目标的关系。立法的目的，是为依法治国开创前提，打好基础。“立法本质上就是建章立制，既为国家和社会生活定章程，又为严格执法、公正司法、全民守法立规矩。”立法的目标，则是要“立改革发展稳定需要之法、立能够解决突出问题之法、立符合实际可操作之法”。立法的目的是宏观层面的，而立法的目标是具体的，应当以法治思维和法治方式来认识立法目的，并在这一目的之下把握好立法的具体目标，统筹做好五年立法规划和年度立法计划。

    我们要求设区的市编制立法规划和立法计划，一定要从实际出发，按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，量力而行，科学合理地安排立法规划和立法计划：一是把立法需求最突出、条件最成熟、可行性最强、有地方特色的项目，作为工作重点，优先纳入立法计划。二是立法规划和立法计划的制定过程中要规范、完善立项程序，必须经过调研、论证、征求意见、协调沟通等程序才能立项。有关部门对申报的法规项目应当进行充分调研，对法规项目的立法思路、立法依据、拟解决的问题以及立法过程中可能遇到的难题和应对办法应当进行研究明确，并能够提供相对成熟的法规草案文本。三是把突出部门本位的、“无害也无益”的、“宣言性”的项目，尽量排除在立法计划外。

    （二）法规的制定与实施的关系。法的生命在于实施，法规的制定和实施是相互关联，又相互作用的。设区的市立法既要制定得出不与上位法相抵触的法规文本，做到“立得出、立得住”，更要有可操作性、可执行性，做到“行得通、真管用”。现在有些设区的市法规在实施过程中落不到实处、见不到成效，一方面是有关主管部门执法态度不够坚决，还未做到严格执法。另一方面是制定出来的法规缺乏可操作性、可执行性，不够好用、不太管用。例如，有的法规大而化之、笼而统之，只具有倡导性而不具有执行性；有的不管执法能力是否达到要求，随意授权执法或者委托执法，导致执法不力；有的执法主体不清晰，导致多头执法。有的制度设计不严密，执法程序不完整，漏洞百出，相互矛盾；有的法律责任含混不清，自由裁量权太大，处罚幅度和标准严重脱离本地实际等等。这就需要从法规实施的角度去反思立法中应当注意和把握的问题。立法中，要进一步加强调研，坚持科学立法、民主立法，法律规范应当明确具体、具有针对性和可执行性。要从实际出发合理界定部门职责，明确管理制度、执法程序和责任主体，明确处罚的具体行为和对象，以及行使处罚权的主体，明确处罚的具体标准。授权性规范要对授权的主体、内容、范围、时限等作出清晰的规定。法律规定明确要求有关国家机关针对专门事项作出配套具体规定的，应当督促有关部门及时作出规定，有效地保证法规的实施。

    （三）立法的质量与数量的关系。设区的市的立法应当坚持立法数量服从立法质量，“不贪大求全、不贪多求快、不急功近利、不急于求成”，严控立法数量，保证立法质量。

    设区的市提升立法质量，应当充分发挥调整内容单一的优势，突出地方特色：1依法立法。立法要符合立法法规定的立法权限和程序，不得侵犯国家专属立法权，不得在立法法和其他法律规定的可以制定地方性法规的事项之外立法，切实维护国家法制的统一。2防止跑偏。避免立法的部门化和地方化，从立法源头上防止部门利益和地方保护主义法制化。明确执法主体、责任主体，防止争权诿责。3精准精细。抓住本质性问题，深入研究关键条款，善于在矛盾的焦点上划杠杠，做到能具体尽量具体、能明确尽量明确，确保法规制度可执行、易操作、真管用。4公开透明。立法活动应当坚持民主立法、开门立法，全过程向社会公开，不断拓宽公众有序参与立法的渠道，对涉及广大人民群众切身利益和本地区改革发展大局的法规，要通过座谈会、征求意见会、论证会、听证会，网络征求意见等方式，广泛听取社会各方面的意见建议，汇集民声、凝聚民智，筑牢立法的民意基础。

    （四）立法的共性与个性的关系。省本级与设区的市立法事项，由于调整规范对象的同类性，如区分不当，很容易造成交叉和重叠。省市立法要互留空间。

    省本级立法侧重全省性的“共性”问题，设区的市则应当侧重“个性”问题，在遵循立法活动规律的前提下，突出设区的市的地方特色。从赋予设区的市立法权的目的来看，设区的市制定法规就是要针对本地区的特殊需求来开展立法活动，着力解决当地面临的实际问题，尤其是那些不能通过国家或者全省统一立法解决的问题。如果确属需要全省统筹解决的“共性”问题，可以建议省人大常委会制定法规。对于属于设区的市的特殊事项，省人大常委会也不应大包大揽，要放手、指导和帮助设区的市立好法。

    （五）立法的主导与协同的关系。设区的市立法，刚刚起步，还处于初期阶段，立法人员有限，立法能力薄弱，如果将立法泾渭分明地区分为各道工序，各自为政，不利于充分调动有限的资源做好立法工作。因此，人大在立法中一方面要积极发挥主导作用，在党委的领导下，把握对立法决策主导，加强对立法工作的组织协调；另一方面要注重立法的协同配合，充分利用现有的立法资源和立法力量，统筹法规起草部门、政府法制部门、人大立法机构以及立法智库等各方面的力量，形成立法工作的合力。特别在法规草案的起草阶段，要整合各方力量，适时提前介入，共同研究重大制度设计、关键性条款等问题，确保立法方向科学正确，防止走弯路，走错路。在审议修改阶段，要加强统筹协调，充分发挥政府及其部门的协同配合作用，处理好法规审议主体与议案主体的关系，使立法中遇到的突出问题和矛盾及时得到有效沟通和解决。

    三、推进设区的市立法工作的几点建议

    结合我省推进设区的市立法工作的实践，提出三点建议：

    （一）明确已制定的超越设区市立法权限的地方性法规修改问题。关于南昌市等原有立法权的市，在立法法修改前制定的超越设区的市立法权限的地方性法规修改问题，是原有地方立法权的市普遍存在的困惑，建议予以明确。

    （二）对设区的市立法工作开展五年轮训。全国人大常委会法工委举办的6期地方立法培训班，效果非常好。去年以来，许多设区市都完成了换届，从分管立法工作的常委会副主任到法制委人员都作了较大的调整。考虑到各地立法人员变化较大，建议全国人大常委会法工委继续举办各种专题培训班，并请设区的市党委书记、人大常委会主任参训；将立法实践中的一些共性问题作为培训重点，帮助提高地方立法的水平和能力。

    （三）建立覆盖全国的人大系统办公内网。为了实现信息资源的共享共用，进一步加强各级和各地人大的沟通联系，建议全国人大常委会统筹覆盖全国的人大系统办公内网建设，将立法工作、备案审查等纳入其中，搭建起高效、便捷的交流平台。

    法，国之权衡也，时之准绳也。赋予设区的市立法权，是法治的彰显，更是时代的进步。它所代表的，不仅是权力，更是责任。雄关漫道真如铁，依法有序推进设区的市立法工作，我们只是迈出了万里长征的第一步。今后，唯有坚持善用立法权，始终抓牢提高立法质量这个关键，方显法治意识，更见责任担当。