坚持科学民主立法不断增强法规实效

    被我市媒体称为“史上最严禁放令”的《南昌市禁止燃放烟花爆竹规定》（以下简称《规定》）经2016年10月14日市十四届人大常委会第四十次会议通过，2016年12月1日省十二届人大常委会第二十九次会议批准，已于今年1月1日正式施行。在这部法规的起草、调研、审议甚至到执行过程中，市人大常委会立法工作者从发挥主导作用、提升公众参与、增强可操作性等方面都进行了积极的探索，也取得了一定的经验和成效。

    ——立法决策与改革决策相衔接，打响了“蓝天保卫战”的“第一枪”

    2016年2月7日，正是我国传统的“大年三十”，当天晚上，南昌的空气指数“爆表”。大年初一，南昌的空气质量排名在全国的346位。整个春节期间，公安消防共接报火灾89起，疏散被困人员148人。据不完全统计，我市每年春节期间发生的火灾事故中60%以上是由于燃放烟花爆竹不当所造成的，严重危及人民群众的生命和财产安全，限制燃放烟花爆竹已经势在必行。

    其实，烟花爆竹安全管理作为城市建设管理中的一项重要工作，市人民政府早在1995年就发布了《南昌市关于禁止燃放烟花的通告》，对减少因燃放烟花引发火灾事故起到了一定积极作用，但由于市民当时倾向于尊重传统习俗，且通告的主要内容被国务院2006年出台的《烟花爆竹安全管理条例》所涵盖，市人民政府于2010年废止了该通告。近年来，随着我市经济社会快速发展，城市规模日益扩大，一方面燃放烟花爆竹严重影响空气质量和人们的正常生活秩序，另一方面由烟花爆竹引发的火灾和伤人事故频频发生。市人民政府通过对7000名市民的问卷调查显示，约有78%以上的市民支持出台法规禁止城区燃放、销售烟花爆竹。为保障公共安全和人身、财产安全，防止大气污染，市委果断决策，下定决心必须早日还全市清朗天空！

    党的十八届四中全会《决定》提出，要“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”在当前在全面推进依法治国的大背景下，地方更应注重发挥法治思维和法治方式，在研究改革方案和改革措施时，同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议，通过立法转化为改革决策，以引领改革进程，凝聚社会共识，促进社会科学和谐发展。而“禁燃”立法，就是在配合这一“禁燃”改革决策的背景下列入立法计划的。

    ——真正提高立法的公众参与，就是要以民意为“灯塔”

    为了做好这部法规的调研工作，使其更“接地气”，市人大常委会法工委通过各种渠道向社会公众征求意见建议，让广泛征集民意的过程成为立法宣传、“禁燃”宣传的过程。为增强收集建议的针对性，2016年9月8日，我们组织召开了禁燃区烟花爆竹销售企业座谈会和立法咨询专家座谈会。9月12日，法工委赴新建区建设路社区开展了“立法听证进社区”活动，在支持“禁燃”和反对“禁燃”两方各邀请了5位群众代表发表意见，大家唇枪舌剑，会场上不时爆发出掌声，取得了非常良好的效果。整个法规草案只有18条，但收集到的各种意见建议就有500余条，整理后也达76条，一位在南昌工作名叫Martin Seymour的外籍教师也专门来信支持“禁燃”立法。

    在这些意见中，听证会上有1位反对“禁燃”的居民就说：烟花鞭炮，是人们不可缺少的传统文化生活之一，是我们祖先火药技艺的升华，是对学子寒窗苦读的褒奖，也是游子对家的期盼和思念，燃放爆竹会带来喜悦、安慰、希望和信心等诸多美好的情绪。如果燃放烟花不好，我们国家办奥运会、办G20为什么要燃放烟花？还有群众来电说，要给予升学宴、过寿和红白喜事这样的小型燃放一定空间，中国众多纪录片里拍摄过年时都要穿插些放鞭炮的镜头，这也是过年时幸福祥和的一种表现形式，禁止燃放烟花爆竹应禁止那些威力大破坏性强的，同时对城区燃放时间、地点和燃放安全普及教育做出相应的规范。

    与反对“禁燃”的观点偏于“感性”相比，支持“禁燃”的声音就颇为“理性”，大多从空气污染、噪音污染和人身财产安全三个角度来主张的，比如有市民就认为：烟花爆竹在我国的确是有很长的历史，但是以前是平房或者房子普遍不高，而现在都是高楼，人口密度比以前大很多，加之烟花爆竹威力也越来越大、声音越来越响，还有就是以前没有现在对环保的这种概念和重视程度，总体来说对他人的影响是比以前要严重很多。

    其实，立法的实质其实就是公共政策的制定，目的是为有效和公平地分配利益和社会资源。而在社会管理事项立法中的难点在于，有人提出一个正确的观点，但与其完全相反的观点可能也是正确的。比如，有人认为应该允许大家春节期间燃放，禁止平时燃放，理由是：春节时间短，而且只有燃放烟花爆竹才有年味，只要平时禁止燃放就行了。有人意见完全相反，认为应该禁止在春节期间燃放，允许平时燃放，理由是：春节期间集中燃放污染特别重，对群众的影响也特别大，而平时燃放都是些婚丧嫁娶，既不好管，对群众的影响也很小。从过往经验来看，“禁燃”立法在不同的历史时期，可以说是有完全不同的民意，而我们就是要以“民意”为“灯塔”，考量当下和未来“大多数人”的利益和价值选择，然后凝聚社会共识、寻求最大公约数，促进整个社会的公平和正义。

    ——只有增强法规的可操作性，才能实现“良法善治”

    习总书记强调“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国。越是强调法治，越是要提高立法质量。”“禁燃”立法有了民意基础，但要使其落地生根，提高立法质量，增强可操作性才关键。

    在“禁燃区”是否应禁售的问题被讨论得最多，所有合法的批发或零售企业都取得了安监部门发放的批发或零售许可证，要撤销这一许可将直接损害相关企业的利益，必须慎之又慎。反对“禁售”的人认为，基于行政许可的“信赖保护”原则，如果随意撤销行政许可，会降低政府公信力，影响政府的决策效率；撤销这一行政许可与市场自由原则不符；需要慎重考虑企业的权利，如果没有“禁燃”的决心，会造成执法上的失衡和困难，损害法规的权威。

    市人大常委会法工委向常委会主任会议做了汇报，主任会议研究认为，烟花爆竹有别于一般商品，是一种特殊商品，实行特殊许可，生产销售均有上位法的严格规定，因此禁燃工作既要考虑经营者的合法权益，也不能忽视城市的环境问题和广大市民的人身安全问题。法规的执行一定要考虑社会效果，如果不禁售，老百姓随手可买的话，会造成观念上的误解，很难达到禁燃的目的。加之法工委前期做了大量调研，民众普遍认为如果在“禁燃区”不“禁售”，不仅会造成一般老百姓的误解，更会给公安机关的执法带来巨大的难度。而且，其他城市基本上也都采取了在“禁燃区禁售”的做法，比如上海、南京、杭州、武汉等，因此“在禁燃区禁售”是合理、可行的。

    随后，市人大常委会法工委向省人大常委会法工委作了汇报，有领导认为，南昌作为全国卫生城市和全国文明城市，将烟花爆竹安全管理工作进行地方立法规范是正当其时，但是“禁燃禁售”涉及到广大市民，也涉及企业权益，政府一定要做风险评估，摸清楚禁燃区范围内批发零售企业、就业人口、贡献税收的底数；一定要牵头制定退出补偿的具体办法，对涉及到的批发零售企业务必补偿到位，同时拿出办法鼓励其转型发展。

    为此，市人大常委会在10月17日专门向市人民政府发函，要求编制风险评估报告和制定受影响企业的退出补偿方案，并尽快制定法规实施办法，明确各部门职责、细化举措，确保法规执行到位。市人民政府在11月8日将《南昌市烟花爆竹禁放受影响企业基本情况及补偿意见的研究处理情况报告》报送给省、市两级人大常委会，就涉及禁放烟花爆竹企业情况、烟花爆竹禁放对企业的影响和补偿意见作了专题说明。因此，出台的《规定》在第四条明确规定：“……禁止燃放烟花爆竹的区域禁止销售烟花爆竹。由此给已经取得许可销售烟花爆竹的经营者造成财产损失的，应当依法给予补偿，具体补偿办法由市人民政府制定。”

    另外关于“禁售过渡期”的问题，有人提出，应当在法规中规定给烟花爆竹批发零售企业一定的过渡期限，允许企业把剩余的库存销售完。但法工委通过前期征求批发零售企业的意见后得出建议，如果给企业一定的过渡期，在《规定》实施后全面禁燃，而企业又没有销售对象，对企业造成的损失更大，另外在过渡期内企业正常销售烟花爆竹也会对禁燃工作造成一定影响，势必诱导市民购买和燃放烟花爆竹，影响“禁燃”工作的开展。

    总之，通过大量认真细致的调研论证工作，法规对禁燃的范围、禁燃的举措、法律责任等都作了明确具体的规定，法规文本比较成熟。

    ——法规的生命在于实施，法规的权威也在于实施

    《规定》在市人大常委会通过后，报请省人大常委会批准时，法制委会上有委员很担心这部法规执行不力，有的委员直言不讳：“执法不严比无法可依危害更大！”如果法规出台，烟花爆竹燃放依旧如故，有人会说是部门执行不力、行政不作为，有人则会认为是立法调研不充分，法规操作性不强。无论如何，最终损害的都是立法机关的形象和法规的尊严。委员们强调，市人大常委会一定要加大对出台法规的执法检查力度，解决有关部门重立法、轻执行，立法与执法脱节的问题，解决法规是否管用的问题。

    从实践中看，地方性法规能否得到贯彻实施，主要是看政府的工作态度和工作力度，作为人大常委会，一定要对自身出台的法规执行情况进行监督检查，尤其是对那些新制定的或者社会关注度高、群众有切身感受的法规，确保执行到位。为此，在《规定》出台后，法工委多次督促法规落实到位。市公安局配合法规出台了“禁止燃放烟花爆竹工作方案（试行）”，并成立“‘禁燃’领导小组”，将“禁燃”工作列入每日晨会内容。法规宣传期间，在南昌电视台、《南昌日报》、政务微博微信等媒体上展开宣传攻势，制作通告、宣传单达十余万份，张贴在城区各社区和小区内，还专门召开新闻发布会两次，刊发和转载的新闻稿件数以百计。除加强宣传外，公安和安监主管部门也积极查办违法行为，今年1月以来，查处非法储存、销售烟花爆竹案件12起，收缴烟花爆竹21箱，行政拘留14人，在一定程度上震慑了违法燃放行为。截至3月1日，全市禁燃区内烟花爆竹3个批发企业和251个烟花爆竹零售点已经关闭到位。今年法定过节期间，南昌的空气质量甚至比平时还要好。

    法规的执行向来不是一蹴而就的，过去执行得好，不代表现在执行得好；现在执行得好，不代表未来执行得好。立法只是开展“禁燃”工作的第一步，执行的工作任重而道远。正如市委常委会上所强调的，我们将建立健全长效化工作常态，打一场“禁燃”攻坚战和持久战，切实以法规的执行来转变群众观念、规范市民行为，真正让“禁燃”成为一种自我约束、自觉遵循、自然习惯，让市民在一个干净清洁、舒适安宁、空气清新的宜居环境生活工作。