地方人大立法规划问题与对策初探

    地方立法规划是关于地方立法活动的指导思想和行为准则。编制合理有效的立法规划，对推动立法工作有计划、有步骤、有目的地进行，保证地方立法工作科学化、制度化、系统化具有极其重要的意义。赣州市自获批地方立法权以来，全面把握赣州市情和经济社会发展现状，深入了解赣州立法需求，以因地制宜有特色、需求紧迫接地气为重要衡量标准，在制定立法项目规划方面作了一次具体实践和探索，对地方立法规划中遇到的一些问题提出了相应对策，积累了一些经验。

    一、明确编制地方立法规划的重大意义

    通过编制立法规划，我们在较短的时间内对赣州市的立法方向、立法任务和立法步骤有了一个较为全面和系统的把握，为今后规范有序地开展地方立法打下了坚实基础。

    （一）立法规划是立法过程中不可或缺的重要环节。地方立法规划是地方正式立法程序的开端和法规案起草的前奏，是具体立法程序的源头，是立法准备阶段的主要内容和重要环节，与其后法规案的起草、审议、表决、报批、公布和实施等步骤构成一个有机联系的统一整体，是确保地方立法立得住、行得通、有特色的第一道“关卡”。通过编制赣州市人大常委会立法规划项目库，较好地改变了部分同志原先关于立法规划可有可无的思想认识。

    （二）立法规划是对立法过程的引领取舍和全面部署。编制和实施立法规划的主要目的，就是使立法者从全局观念出发，对一定时期的立法任务作出总体设想和统筹安排，综合考虑立法资源，合理取舍立法项目，避免重复、分散、遗漏和本位主义，从而督促与立法项目有关的相关单位各负其责，互相配合，集中人力、物力保障立法项目完成。对立法项目的统筹安排和取舍，必须始终坚持党的领导这一基本原则，正如赣州市委常委会议上讨论立法规划项目库（草案）时指出的那样，赣州市立法规划项目库要围绕党委重大决策部署和中心工作，服务经济社会发展，服从大局，全面衡量，从赣州地方实际出发，代表赣州特色，能管用。

    二、我市编制地方立法规划项目库的主要考虑和做法

    当前，赣州地方立法工作任务繁重，先立什么法后立什么法各方有着不同的看法，如何既平衡好社会各方的立法意愿和诉求，又符合赣州客观实际，区别轻重缓急，有计划、有步骤地开展地方立法，这对我们来说是一道不小的难题。

    启动地方立法规划项目库编制，我们主要出于两方面的考虑，一方面是为政府部门提出立法项目、参与立法工作划定一个较为固定的项目内容和时间范围，理顺在立法工作中人大和政府各方面的关系。另一方面是对人大立法作一个较为规范的统筹安排，将地方立法活动纳入有计划、有目的、有步骤的运行机制，对未来五年立法工作进行一次精心设计、周密部署和全面安排，避免立法的随意性和盲目性。

    在具体实践中，我们以“党管立法、人大主导、统筹兼顾、关注民生、体现特色”为引领，密切结合赣州实际和特点，精心选择立法项目，着力完善工作环节。

    在立法项目规划选择上：一是坚持立足地方实际。赣州市是江西省最大的设区市，现辖3区1市14个县，人口970.78万，国土面积3.94万平方公里，分别占全省的1/5和1/4。赣州历史悠久，文化底蕴深厚，是赣江、东江发源地、江南宋城、客家摇篮、红色故都、世界橙乡、堪舆文化发源地等，这是赣州立法项目选择上最大的实际和特色，是我们编制立法规划项目库的基石。二是坚持改善民生为先。地方立法规划要围绕服务当地改革发展稳定大局，特别是把有利于加快转变经济发展方式、保障和改善民生、创新和加强社会管理、节约资源和保护环境等方面的法规项目作为立法规划的主要内容。如我们今年所立的《赣州市城市道路车辆通行规定》《赣州市城市管理条例》等立法项目，就是我们充分考虑民众呼声、坚持改善民生为先的产物。计划安排明后几年所立的《赣州市餐厨垃圾管理条例》《赣州市物业管理条例》《赣州市城镇燃气管理办法》《赣州市饮用水水源地保护条例》《赣州市建筑扬尘治理条例》《赣州市水土保持实施办法》等，这些项目，都是群众非常关心的民生项目，与广大人民群众的生产生活息息相关。三是坚持体现地方特色。有特色是地方立法的灵魂。在吸收列入立法规划项目时，我们特别突出了赣州江南宋城、客家摇篮、红色故都、世界橙乡的特点和历史定位，从地方实际出发，增强法规的针对性和可行性。立法规划中，《赣州市革命遗址保护条例》《赣州市客家围屋保护条例》《赣州市历史文化街区和历史建筑保护条例》，这三个项目就是围绕赣州红色文化、客家文化、宋城文化三张城市名片，具有非常浓厚的地方特色。四是坚持量力而行。对立法经验欠缺、法律人才不足的设区市来说，坚持量力而行的原则是客观必然。因此，要对立法项目进行认真比较，开展科学论证评估，然后再按照先急后缓、先易后难的原则进行排序，科学配置立法资源，分步骤组织实施，有序推进，避免地方立法工作的随意性和盲目性，避免有限的立法资源被人为滥用。按照这个原则，《赣州市第五届人大常委会立法规划项目库（2017-2021年）》由纳入草案的18个项目减少到11个项目，并随着条件和环境的变化，实行动态调整，有进有出，有增有减。

    在工作环节上注意把握好四个方面：一是征集意见建议环节。从2015年起，我们开始向社会各界书面征集立法需求，发放征求意见函500多份，先后征集到各类意见、建议300多条。2016年11月份，印发了300多份《关于征集五年立法规划项目库（2017-2021年）及2017年立法计划建议项目的函》，分别向市委各部门、市直各单位、各人民团体、各县（市、区）人大常委会、市人大代表等书面征集立法项目建议，并向社会公开征集意见建议，共收到社会各界意见建议130多条。期间，我们还邀请有关专家专门讲授赣州宋城文化、红色文化、客家文化；认真研究了近几年的人大代表建议，将代表心声和民意所向纳入立法规划视野；全面盘点清理政府部门出台的各项政策、文件和行政管理措施，为编制立法规划夯实基础。二是考察调研环节。从2016年12月中旬起，我们组织各专工委、市政府法制办和立法项目涉及的相关部门，围绕如何编制立法规划项目库，分别到南昌、长沙、厦门等地具有立法经验的地市考察。期间，我们组成调研组深入到章贡区、南康区、赣县区等县（市、区）召开座谈会，深入基层群众，听取县（市、区）人大、有关部门、社会团体和人民群众对立法项目的意见建议。我们还综合运用座谈会、论证会、视察检查、问卷调查等多种方式，全面收集所需的资料信息和意见建议，重点对拟列入规划项目库立法项目的合法性、可行性、必要性等方面进行考察调研。三是专家论证环节。在编制立法规划项目库时，我们特别注重引入“外脑”、借用外力来加强研究论证。我们一方面邀请江西理工大学、赣南师范大学的法学专家参与，听取专家学者的意见，对项目进行筛选；另一方面依托赣州市地方立法研究基地和赣州市人大常委会立法专家库，请专家从专业研究和立法实务的角度进行筛选，切实提高立法项目库质量，确保立有用之法、立特色之法。四是主任会议审议环节。在呈报主任会议之前，市人大法制委、常委会法工委多次召开联席会议，对征集的立法项目建议进行汇总、梳理，反复筛选，反复多次与申报了立法项目的部门进行沟通协调，并主动与省人大常委会法工委对接汇报，请他们进行业务指导和专业把关。同时，加大与市政府法制办的沟通协调力度，共同研究讨论立法规划项目，并向市人大各专门委员会、常委会各工作委员会书面征求意见、建议，形成草案向市委报告，最终形成立法规划项目库（建议稿）报主任会议审定。

    三、存在的主要问题

    在开展地方立法规划工作中，我们做了一些尝试和探索，取得了初步成效，但工作中仍遇到不少问题，存在一些不规范和需要完善之处。

    （一）缺乏具体的操作规程。在实践中，我们坚持以上级立法规划为总的指导思想和行为准则，但在具体工作中，我们感到缺乏统一、明确、可操作的程序和标准。对某一个项目是否列入规划项目库，各方由于出发点不同，对立项标准的理解不同，特别是对设区的市三个方面立法权限的把握和理解不同，往往有不同的观点和意见，在项目选择上难于把握，影响了相关部门参与立法工作的积极性和工作进度，需要上级人大出台具有操作意义的具体规范。在工作程序上，我们在实践中摸索了征集意见建议、考察调研、专家论证和主任会议审议四个环节，期间还坚持向省人大常委会法工委和市委报告的程序，最终形成的立法规划项目库（建议稿）由主任会议审定，通过后向省人大报备，并向社会公布。这一程序是否完善到位，我们心中还有疑虑，需有关方面给予明确。

    （二）对立法规划的认识存在偏差。在对立法规划作用的认识上，各部门存在一定的差距，参与立法项目库编制的积极性也存在一定的差距。有些部门不了解立法项目编制程序性、法律性的规定，认为编制立法规划是件很简单的事，开个会研究讨论一下就可以确定；有些部门认为，立法规划是人大的事，与部门关系不大，人大拟定安排好之后他们按要求去落实就可以；有些部门甚至错误地认为，有了立法权就可以立所有范围的法了。在人大系统内部，也存在立法规划是法工委的事的偏向，其他专工委参与立法规划的主动性和积极性有待加强。人民群众对立法规划的知晓度、关注度和参与度都比较低，普遍有立法规划与己无关、纵然有关也难起作用的思想。

    （三）能力欠缺，难于正确参与立法规划。设区的市一级在立法能力建设上，普遍存在立法人员不足、编制紧缺、法律知识学习不够等问题，加上没有立法工作经验，难于做到正确参与立法规划。具体表现在，向人大报送立法项目时，有些部门只报送一个立法项目名称，没有法规初稿及相关资料、说明，甚至有的只说存在问题，连立法项目名称都没有；有些部门虽然提供了法规初稿，但不少是照抄照搬上位法、外省市法规，质量不高，不符合地方实际，没有特色；有些部门存在上下对应和对外攀比心理，认为上位法有的我们也应该有，外省市有的我们自然不能少，没有结合自身实际，提出接地气有特色的项目。虽然我们在立法项目征求意见建议渠道方面保持畅通，积极主动向人大代表、基层群众和社会各界征集立法项目，也征集到了一些立法项目，但受各方条件限制，征集到的项目符合条件尤其是符合三个方面立方权限、切合地方实际的不多，质量也不够高。

    四、完善地方立法规划的几点对策

    古人云：凡事预则立，不预则废。编制立法规划，对立法工作进行顶层设计和统筹安排，是提高立法质量、体现地方特色的重要抓手。立法规划项目编制得好，才能克服草率立法、重复立法、分散立法的现象，才能从源头上确保地方立法有特色。为此，在立法规划制定过程中应把握以下几方面。

    （一）确保立法规划的正确方向。党的领导是不断加强和改进立法工作的根本保障。在立法规划工作中必须始终坚持党的领导，保持正确的政治方向。对立法规划项目安排和涉及的重大问题，要通过人大常委会党组及时向地方党委汇报，自觉服从党委领导，积极争取党委支持。

    （二）提高对立法规划重要性的认识。地方人大及其常委会应采取积极主动措施，纠正相关部门在地方立法规划重要性认识上的偏差。一方面，要通过举办业务培训、法律讲座、论坛等形式，切实提升各部门对编制地方立法规划重要性的认识，激发部门申报立法项目的积极性。同时，通过组织政府部门一同制定立法规划项目库和立法年度计划，定期召开年度立法工作座谈会，开展立法调研论证，会同专家学者分析总结立法规划执行情况，研究部署地方立法工作等，督促相关部门做细做实立法项目申报的各项准备工作，在实践中强化认识。另一方面，要加大立法宣传，通过各种媒体尤其是新媒体的独特优势，让社会各界认识立法与自身的密切关系，了解立法规划流程和要求，强化思想认识。

    （三）提升能力，完善编制立法规划的体制机制。一方面，要在人员、编制、经费等方面加大保障力度，积极加大对人大各专工委、政府职能部门和立法工作者法律知识和业务能力的学习、培训，提升立法队伍整体能力素质。另一方面，要完善地方立法规划制度，创新征集意见建议方式方法。要尽快确立符合本地实际和具体情况的立法规划编制标准、原则和工作流程，明确具体目标和任务；建立和完善立法建议项目公开征集程序、立法项目建议反馈和奖励机制等，使立法规划从编制到实施的每个环节都做到有法可依、有章可循。要积极探索和创新公众有序参与立法的途径和方式，及时回应和反映公众的殷切期待和意愿表达，使立法规划编制过程成为反映民情、集中民意、汇聚民智、彰显地方特色的过程。

    （四）强化人大在立法规划中的主导地位。一方面，要切实加强和改进人大常委会对立法规划工作的组织领导，强化人大在立项、论证、项目取舍等方面的主导权，加强与政府及法制办及各部门等各个层面的立法沟通协调，建立由人大主导、政府配合、各方协同的立项、调研、审查论证机制，化解分歧、达成共识、形成合力。另一方面，要发挥好人大法制工作部门的职能作用，加强与人大有关专工委和政府法制办、立法项目涉及单位的联系协调，在编制和实施地方立法规划项目库和年度立法计划中履行好职能，切实为人大常委会开展立法工作提供服务，把好质量关。