关于精准立法促进社会文明的几点思考

    习近平总书记强调指出，要“把社会主义核心价值观融入法治建设”“运用法治手段解决道德领域突出问题”。这些新理念新思想对立法机关通过精准立法促进社会文明提出了更高要求。社会文明立法既包括制定文明行为促进条例此类的综合性法律法规，也包括制定志愿服务、慈善、无偿献血、见义勇为、特殊群体权益保护等具有鲜明道德引领作用的专项法律法规，还包括在市容环境卫生、养犬管理、控制吸烟等城市管理类法律法规中对不文明行为的惩戒规定，这些共同构成社会文明立法的制度体系。

    一、立法促进社会文明的必要性

    立法促进社会文明是依法治国与以德治国相结合的必然要求。“法律是准绳，任何时候都必须遵循；道德是基石，任何时候都不可忽视。”2016年12月，习近平总书记在主持中央政治局就我国历史上的法治和德治进行第三十七次集体学习时强调，要把道德要求贯彻到法治建设中，以法治承载道德理念，道德才有可靠制度支撑；要运用法治手段解决道德领域突出问题，加强相关立法工作，明确对失德行为的惩戒措施。社会文明立法，通过制定法律法规鼓励善行义举、惩戒失德行为，通过法的形式将部分道德规范变为法律规范，对不文明行为加以约束，通过良法善策为社会文明建设保驾护航，这正是法治与德治相结合的具体化。

    立法促进社会文明是社会主义核心价值观融入法治建设的题中之义。《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》明确指出，要“注重把一些基本道德规范转化为法律规范，把实践中行之有效的政策制度及时上升为法律法规，推动文明行为、社会诚信、见义勇为、尊崇英雄、志愿服务、勤劳节俭、孝亲敬老等方面的立法工作。推动设区的市提高立法精细化水平，促进社会文明建设。”社会文明立法，全面梳理倡导的文明行为和禁止的不文明行为，贯穿结合融入社会主义核心价值观要求，突出思想道德内涵，将社会主义核心价值观转化为具体的法律规范，用法律为社会树立起文明标尺。通过“假定条件、行为模式、法律后果”的明确规定，体现价值导向，增进人们对社会主义核心价值观的认知认同和自觉践行。

    立法促进社会文明是发挥立法引领和推动作用的重要体现。法治精神是现代文明的重要基石，也是促进社会文明的重要保障。立法是法治的前提和基础。法律法规体现价值取向和政策导向，使人们清楚什么是国家赞成的、允许做的，什么是国家否定的、将面临不利后果的。立法对于文明行为、有利于社会公共利益的行为，给予鼓励和保护，可以对一般人的行为起到示范和促进作用，从而引导和推动社会形成文明风尚。社会文明立法为鼓励倡导文明行为、管理约束不文明行为提供了法律依据，为全体社会成员参与监督不文明行为提供了法律支持，为新形势下深化文明城市创建、促进精神文明建设提供了法治保障。

    二、精准立法在社会文明建设中的作用

    （一）通过立法提升道德底线

    法律是底线的道德，也是道德的保障。把基本道德规范转化为法律规范，通过法律来提升道德底线，这是法治国家的普遍做法。例如新加坡为倡导“家庭为根”的价值观，立法规定子女与年迈父母同住，可享受一定的免税额度；有意和父母就近居住的，政府拨专款资助买房；子女探望父母，可免除部分小区停车费。这些规定将抽象的价值观具体化、生活化，有效地实现道德观念的落地执行。现代社会中，法律维护道德和社会风气的作用非常明显。近几年，青岛坚持把社会主义核心价值观的要求融入地方立法，出台了不少规范社会文明的地方性法规，如养犬管理条例、控制吸烟条例、残疾人保障条例，都是把原来的道德要求上升为法律。另外，在商品流通市场建设管理条例、房地产开发经营管理条例等法规中，都规定了信用体系建设和分类管理的内容，把诚信建设纳入法治轨道。

    （二）通过立法促进和保障善行义举

    善行义举不仅应该得到较高的道德评价，还应该得到法律的肯定性评价。以法的强制力保证文明行为得到褒奖，充分保障行为人的合法权益，才能在全社会弘扬正气、凝聚人心。目前，法律体系中有相当一部分促进类立法和鼓励性规范。这些立法一方面可以统一思想，明确法律的价值导向；另一方面可以通过相关政策措施的配套，引导社会行为，鼓励和保障先进行为。青岛市出台了许多促进精神文明建设的地方性法规，如对见义勇为、无偿献血、志愿服务等进行立法，取得了很好的社会效果。特别在无偿献血方面，早在1996年就制定了义务献血条例，2003年根据上位法的变化和社会文明程度的提高，出台了《青岛市实施〈中华人民共和国献血法〉若干规定》，实施对无偿献血者更为优惠的还血政策，有效调动了市民献血的积极性，形成了一种良性循环。

    （三）通过立法过程强化文明意识

    立法过程就是协调利益关系、凝聚各方共识、有效化解矛盾冲突的过程，立法集中了政治资源、民意基础和专家智慧。立法促进社会文明不仅在于提供具有明确指引的条文规范，更在于通过立法过程中的各方参与、充分讨论，推动全社会文明意识和文明程度的整体提升。《青岛市文明行为促进条例》的制定过程中，在起草阶段开展了“文明金点子”讨论征集活动，组织市民提出最不受欢迎的“不文明行为”并对这些行为出主意、提建议，从而形成草案中的文明行为规范。在审议修改阶段，通过青岛人大网站公开征求社会意见，书面征求了区（市）人大常委会、市直有关部门以及部分市人大代表、市政协委员的意见；到基层立法联系点召开座谈会，听取社区居民的意见建议；召开专家论证会，征求了市法律顾问团部分成员和市人大常委会咨询委员会法制咨询组部分委员的意见；在地方立法研究基地——中国海洋大学法政学院召开研讨座谈会，组织部分师生对法规草案提出了修改建议。通过线上线下多种形式，广泛吸纳群众参与、听取社会意见，立法的重点更加明确，全社会对于扬善扶正、成风化人、使城市更文明更友善的共识进一步增强，立法的过程也变成了普法过程和文明教育的过程。

    三、社会文明立法要突出“精”“准”

    （一）立法定位要精准

    我国幅员辽阔，各地发展不平衡，文明程度和要求也有差距。立法促进社会文明，不能止步于当下的文明水平只做简单的归纳，也不能脱离社会实际盲目攀高造成“普遍违法”。制定“跳起来、够得着”的目标才能有力地发挥立法的引领和推动作用。设区的市要运用地方立法权，针对本地文明建设的需要，根据实际情况、经济社会发展水平精准立法、体现地方特色，及时把实践中应当并且可以用法律来固化的道德规范，通过立法转化为法律规范。例如《青岛市残疾人保障条例》的制定过程中，基于青岛的经济发展水平和社会文明程度，在财政投入的残疾学生生均公用经费保障、残疾人及残疾人家庭的社会保障和优待等方面，规定了比省法规更高的保障标准。在就“对符合条件的残疾人及残疾人家庭减免基本收视维护费、移动通讯工具信息费、网络使用费、固定电话费、水电燃气采暖等费用”的规定多次征求相关服务企业的意见时，企业均予以支持。目前，青岛市的残疾人及残疾人家庭根据该法规的规定享受到了更多优惠、优待。

    （二）立法问题要找准

    社会文明程度的提高，有赖于综合运用教育、法律、行政、舆论等手段，鼓励和促进文明行为，约束和制止不文明行为。法律手段是其中的重要一种，但并非社会文明的各个方面都适合通过法律来调整。法治作为一种调整社会关系的工具，规范的立足点是人的外部行为与社会秩序。社会文明既包括文明行为，也包括内心的良善观念，而后者更适宜通过教育、舆论等手段加以引导，不应以法律义务、法律责任予以规范和约束。立法仅是对社会文明中一部分具有法律意义、能够产生法律上的权利与义务内容的社会关系依照法律进行规范。立法权要保持“谦抑性”，不能无限扩张，法律应当主要在公共领域发挥作用。例如随地吐痰的不文明行为，尽管是个人陋习，但在公共场合随地吐痰不仅污染公共空间，还可能传播病菌，使其他人身体受害，自然成为公共问题，许多国家和地区的法律都对这一行为规定了处罚措施。而在公交车上为老弱病残孕乘客让座，能体现出社会良好的道德风尚，但不让座的行为却不宜用法律予以处罚。因为购票乘车就等于与公交公司签订了服务合同，乘客有权获得位置，依然受到法律保护，并不侵害他人利益。不让座的行为可以在道德上予以否定性评价，通过舆论加以引导和纠正，却不适合通过法律进行规范。

    （三）法律规定要精细

    文明行为涉及相当一部分生活中普遍又琐碎的“小事”，如果不规定这些行为，似乎立法的内容不够全面；如果设定硬性处罚似乎执法成本过高、不够经济。因此立法中有大量的指引性、宣示性条款。甚至有观点认为，宣示性条款多是由促进类立法的特点决定的，将“鼓励”“支持”“禁止”的态度写入法律，即便没有行为模式和法律后果的规定，也能彰显法的理念，起到引领和推动作用。然而，法律区别于政策、道德等的重要方面是由国家强制力保证实施。宣示性条款在实践中难以衡量和评价，也难以通过强制力保证实施。在立法中，要避免过多的使用“积极”“鼓励”“加强”“支持”等抽象语言，增强规定的针对性、精准性，合理确定处罚标准，对文明行为和不文明行为作出具体的精细的行政奖惩规定，才能有效发挥法的激励和威慑作用。《青岛市文明行为促进条例》就综合运用了多种法律责任方式，最大限度地发挥立法的实际效用，既规定了文明行为表彰、奖励、帮扶等制度，又对社会反映强烈的十种不文明行为，规定由相关执法部门依照有关法律、法规、规章的规定予以处罚，并对拒不履行处罚决定的，除依法实施强制执行外，作出处罚决定的行政执法部门应当将处罚决定录入青岛市公共信用信息平台，与个人诚信等挂钩。

    （四）制度设计要综合考虑

    实践中，不文明行为可能发生在生活的各个领域，监督管理难度大，仅靠行政部门的力量不可能胜任。因此立法进行制度设计时，必须转换方向，创新社会管理方式，强化社会或者基层自治的作用。要加大公民社会的培育力度，发挥社区、社会组织的自治作用，借鉴国外的先进做法，通过基层自治解决。当前，居民委员会、业主委员会、行业协会的自治、自律能力发挥不够。居民委员会的职责法律规定不够明确完善，实践中又承担了大量的不应该由其承担的任务；业主委员会的产生、运行等也是实践中矛盾纠纷较多的领域，其与居民委员会之间的关系不够明确；行业协会良莠不齐等。建议进一步加强社会治理方面的改革与立法工作，建立完善多元化的社会治理体系。

    另外，要综合运用多种立法、执法手段提升法律实效。社会反映的大部分不文明行为，实际上有关的法律法规已有规定，如随地吐痰便溺，在公共设施上刻画涂写张贴，开车不让行行人、不避让执行紧急公务的车辆等，但实践中违法行为仍然大量存在，关键还是执法问题。《青岛市文明行为促进条例》的立法中，对一些相对来说危害严重的不文明行为，草案提出要在法律法规规定的幅度内从重处罚，后来经过修改论证予以删除，因为重罚不能从根本上解决问题，罚款一百元还是二百元，对当事人来说影响不大。关键是要执行到位。对此，可以从三个方面入手：一是重视窗口期、观望期执法，在法律法规实施之初，及时对违法行为进行处罚，可以达到事半功倍的效果。二是加大公开力度，引入社会监督或者舆论监督，把行政处罚决定纳入信息主动公开范围，从而形成警示和震慑。三是加快信用体系建设，建议国家尽快开展统一的信用信息立法，明确信用信息的采集、使用、消除等，便于在全国范围内统一执行。