改进工作 提高质量 切实发挥立法的引领和推动作用

    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了“四个全面”的战略布局，确立了新形势下党和国家工作的战略目标和战略举措。党的十八届四中全会对全面依法治国作出战略部署，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，是我们党治国理政方式的又一次伟大历史转折。地方立法是宪法法律赋予省、设区的市人大及其常委会的重要职权和主要任务，是中国特色社会主义法律体系不可或缺的重要组成部分。近年来，河南省人大常委会在省委的坚强领导下，恪守以民为本、立法为民的立法理念，坚持立法先行，针对问题立法、立法解决问题，如期完成了一批与国家法律法规相配套、体现时代特征、具有地方特色的重要立法项目，为决胜全面小康、让中原更加出彩提供了强有力的法治保障。在制定这些法规的过程中，我们始终坚持党的领导，从法规立项入手，严把质量关，切实发挥立法的引领和推动作用。

    一、坚持党的领导，准确把握立法方向

    党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义法治之魂，是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。在全面从严治党、不断加强党的建设、坚持党的集中统一领导的新要求下，面对立法任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大的新形势，我们自觉把党的领导贯彻立法工作全过程。

    （一）加强制度建设，确保有规可依

    首先，将《河南省人民代表大会及其常务委员会地方立法程序规定》的修订工作纳入全面推进依法治省重点事项，并成立工作领导小组稳步推进。目前，修订工作已经完成，改名为《河南省地方立法条例》。根据《中华人民共和国立法法》第三条立法应当遵循宪法的基本原则的规定，结合河南实际，该条例明确规定：“地方立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想和中国特色社会主义理论，坚持改革开放。”以法治思维、法治原则、法治方式，实现了党对地方立法工作领导的制度化、规范化。

    其次，认真落实《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》。在深入调研的基础上，代省委草拟了《加强党对地方立法领导工作规程》，为省委建立健全党对地方立法领导工作制度提供了重要参考。近日，我省省委领导地方立法工作规程已经正式印发，有效保障了党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会成员一体遵循的行为规范和活动准则。目前，我们正在以此为遵循，广泛调研，深入论证，拟起草具体实施办法，更好地保证党的理论和路线方针政策的贯彻落实。

    （二）及时汇报请示，注重实际操作

    在实际工作中，增强法治意识，培养用法治思维思考问题、解决问题的习惯和能力，及时、主动提出地方性法规的立、改、废意见和建议；增强服务中心的意识，关注和掌握国家和本省改革创新总体思路和部署，及时研究论证现有地方性法规的适应性，并根据需要及时启动相关地方性法规的制定、修改和废止程序。对于涉及改革发展稳定和事关经济社会发展全局，影响公民、法人和其他组织权利义务的重大立法项目适时汇报，及时将党的意志通过法定程序转化为法律法规，成为具有法律约束力的行为规范。从这几年向省委汇报地方立法的情况看，不仅有政治、社会等方面的立法，也有立法规划、计划的编制和调整。如，为推动人民代表大会制度与时俱进，适应我省民主法治建设和经济社会发展的需要，2014年省人大常委会对《河南省人民代表大会常务委员会决定重大事项的规定》进行了修改。修改《河南省人民代表大会常务委员会决定重大事项的规定》是省委全面深化改革领导小组年度重点改革任务之一，省人大常委会高度重视，副主任刘春良、李文慧等领导同志多次听取汇报、作出部署，并成立了由秘书长张启生同志任组长的起草工作小组。起草小组经过深入调研、科学论证，于10月中旬形成修改决定（草案）。10月27日，将决定（草案）起草工作情况报送省委改革办。改革办将报告呈送时任省委书记的郭庚茂同志。郭书记批示：“这涉及人大与党委、政府、司法机关等多方面关系，属全局性重要地方法规。请按十八届四中全会精神完善提交省委常委会讨论后提交省人大常委会第十一次会议。”据此，起草小组按照党的十八届四中全会精神对决定（草案）进行了修改完善。11月7日，省人大常委会党组向中共河南省第九届常委会第九十九次会议作了汇报。郭庚茂同志指出：这是近年来我省第一部上省委常委会讨论的地方性法规，体现了党对立法工作领导的进一步加强，是我省贯彻落实党的十八届四中全会精神、推动依法治省的一次具体实践。省委常委会原则同意提交11月下旬召开的省十二届人大常委会第十一次会议审议。《河南省人民代表大会常务委员会关于修改〈河南省人民代表大会常务委员会决定重大事项的规定〉的决定》已经于2014年12月4日河南省十二届人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过。再如，《河南省人大常委会2014年至2018年地方立法规划》和近几年的年度立法计划都是经省人大常委会主任会议审议通过后，报请省委常委会研究讨论，经省委批准同意后实施的。

    二、坚持突出特色，科学编制立法计划

    号准地方立法需求的脉搏，编制科学的立法计划，是保证立法质量的前提，也是奠定好全年立法工作的基础。

    （一）确立指导思想，明晰编制原则

    去年我省召开的第十次党代会描绘了河南发展的美好前景，对统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，发挥优势打好“四张牌”（产业结构优化升级、创新驱动发展、基础能力建设、新型城镇化），建设经济强省，打造“三个高地”（奋力建设中西部地区科技创新高地、基本形成内陆开放高地、加快构筑全国重要的文化高地），实现“三大提升”（人民群众获得感幸福感显著提升、治理体系和治理能力现代化水平显著提升、管党治党水平显著提升），作出了整体部署。面对新形势、新任务，在编制2017年的立法计划时，我们明确了“全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，全面贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思路新战略，全面贯彻省第十次党代会精神，紧紧围绕我省‘四个全面’战略布局和省委重大决策部署，恪守以民为本、立法为民的立法理念，科学安排立法项目，切实提高立法质量，发挥立法的引领和推动作用，为决胜全面小康、让中原更加出彩提供强有力法治保障”的指导思想，并在编制的全过程坚持以下三项原则：一是服务全省工作大局，突出重点领域立法。做好立法与中央省委重大决策、与改革发展稳定的结合，突出保障我省重大国家战略规划的实施和民生改善。特别是要加强郑州航空港经济综合实验区、郑洛新国家自主创新示范区、中国（河南）自由贸易试验区、中原城市群“三区一群”建设等新兴经济社会发展领域的立法。二是先急后缓，成熟先立。对每一立法项目都进行认真研究论证，区分哪些项目必须制定地方性法规，哪些可以制定政府规章，哪些法规必须紧抓制定，哪些法规可以暂缓考虑，并做出准确判断，确保把有限而宝贵的立法资源用到最需要的地方。三是盘子适当，注重质量。在立法项目数量安排上，根据往年立法计划完成情况，综合考虑我省实际立法需求和报送建议项目调研起草状况，兼顾效率与质量，做到立法进度服从立法质量，防治立法上的急于求成和盲目攀比。

    （二）广泛征集项目，深入论证调研

    我们按照立法法和我省立法条例的基本要求，在编制年度立法计划时，着重把握了以下环节：

    一是广泛征集项目。向省人大各专门委员会、常委会各办事机构和工作机构、省直各单位、中央驻豫有关单位、各省辖市和省直管县人大常委会等发送征集立法项目的通知，并对省人大常委会在执法检查、专题调研、专题询问等工作中建议立法，以及人大代表所提的立法议案、建议中涉及的项目进行汇总，按照政治、经济、社会、文化、环保等不同方面将立法建议项目分门别类，归纳整理。

    二是反复讨论研究。通过座谈、走访、个别交流、实地考察等方式对征集到的项目进行深入研究，综合各方反馈的意见，从立法项目与国家政策省委有关决策的契合度、与民生的关联度、人民群众的关注度、调研起草的成熟度等方面加以论证，从而理清思路，分出眉目。

    （三）聚焦重点领域，把握法规立项

    地方立法的主要任务之一，就是在国家法律法规框架下，以地方性法规反映地方客观要求、服务地方改革发展。具体讲，就是立足国情省情和地方实际，依据不同阶段的主要目标任务，突出工作重心、坚持问题导向，围绕经济社会发展的难点、党委决策的重点、人民群众关心的热点研究确定需要立什么法和能够立什么法。通过立法，切实体现中央的要求、地方的部署、实际的需要和群众的期盼。这就要求我们所选项目既要有针对性，又要有实效性。如，2016年，为规范公共权力运行，落实中央和省委反腐败工作部署，从源头上遏制和减少职务犯罪发生，促进国家工作人员依法、勤勉、公正、廉洁地履行职责，我们将预防职务犯罪工作条例作为正式的立法项目；2017年，我们积极回应社会普遍关注，大力推进民生立法，着力解决人民群众反映强烈的热点难点问题，将制定《河南省大气污染防治条例》、修订《河南省物业管理条例》和《河南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》纳入了立法计划。

    在设区的市年度立法计划方面，根据我省17个设区的市立法工作实际情况，我们不仅对设区市报送立法项目的原则、重点和数量提出明确要求，而且先行沟通，严格把关，对立法权限、项目名称、立法的目的、拟解决的问题和确立的制度，以及立法的必要性和可行性等进行全面审查，把住设区市立法的第一道关口，努力让各设区市列入计划的项目合法、恰当、管用。今年，为配合全国卫生城市创建，有7个设区的市要制定城市市容和环境卫生管理条例；为打好环保攻坚战，有5个设区的市要制定饮用水水源保护条例。这不仅是现实的需要，也方便了法规起草过程中各设区市之间交流学习探讨和省人大常委会对法规起草修改工作的指导，也有利于采取合并审查的方式提高省人大常委会的审查批准效率。

    三、坚持以人为本，有效保证立法质量

    坚持以人为本、立法为民是立法工作的根本宗旨。提高立法质量是立法工作的重中之重。现在，全社会对立法质量普遍关注，要求越来越高。人民群众对立法的期盼，不仅是有没有法律法规，更是法律法规能否立得住、行得通、真管用。我们努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

    （一）完善体制机制，严格立法规范

    立法法修改后，为维护国家法制统一，我们及时颁布了《河南省地方立法条例》。在立法过程中，注意把握了以下几点：一是认真贯彻中央、省委决策部署和立法精神，准确体现中央、省委对立法工作的新定位、新要求，与立法法的规定保持一致。二是总结我省多年立法经验，立足解决我省实际问题，增强地方立法的指导性、针对性和可操作性。三是遵循立法规律，按照立法的基本程序对《条例》的内容进行编排设计，保证了立法工作的规范性。四是及时调整过去由法工委承担省本级地方性法规修订任务的做法，将法规修订工作调整为由相关专委或工委承办，有效发挥了专门委员会“专”的优势，推动立法工作实现新发展。《条例》的施行，对于更好地发挥立法的引领和推动作用，全面推进依法治省具有重要意义。

    为规范设区市地方性法规的审查批准工作，去年我们出台了《河南省人大常委会关于审查批准设区的市地方性法规的工作意见》，对审查批准设区的市的地方性法规应当坚持的原则、审查的主要内容、审查意见的处理、审查批准表决形式等作出了规定。今年我们针对工作层面的一些具体问题又起草了《河南省人民代表大会常务委员会审查批准设区的市的地方性法规工作规程（草案）》，待主任会议审议通过后实施。这些均为我省规范开展对设区的市的地方性法规的审查批准工作提供了依据。

    （二）深入立法调研，扩大有序参与

    在起草法规草案时，我们始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和归宿。没有调研就没有发言权。我们滚动推进立法计划实施，就制定修订大气污染防治条例、实施农民专业合作社法办法等近30部省本级法规进行深入调研，原则上对设区市的每部地方性法规都要进行实地查看，掌握第一手资料。对法规草案涉及的重点难点问题，反复进行论证，进一步提高立法的精细化水平。黄河安澜，关系人民群众生命财产安全，关系经济社会发展大局稳定。为做好《河南省黄河防汛条例》立法工作，我们先后到多个地市进行现场调研，召开多个征求意见座谈会，并就黄河滩区的耕地能否划为基本农田问题进行了专题论证。在深入调研科学论证的基础上，根据各方面的意见建议，进一步明确了《条例》的适用范围、黄河防汛的职责分工，规范了黄河水文测报单位汛前检查、防汛抢险的指挥调度、黄河河道规范利用等问题，对促进黄河长治久安、建设平安河南提供了法制保障。

    同时，注重开门立法，健全开放包容、多方参与的立法工作机制，完善法规起草、审议协调协商机制，最大程度吸纳社会各方面意见建议，最大限度集中人民群众智慧，坚决防止部门利益和个别群体利益“绑架”立法。凡是涉及经济社会发展全局、关系人民群众切身利益的法规草案，除坚持向省人大各专门委员会、省人大常委会各办事机构、工作机构、省直各单位、各省辖市人大常委会发送草案外，还坚持向每一位省人大代表发送草案，并通过报纸、互联网等媒体及时公开，征求社会各界和人民群众的意见。积极回应人大代表、政协委员和社会各方面的关切，在法规起草、审议、论证、修改中，深入研究并尽可能多地吸纳各方提出的意见建议。健全立法专家库，邀请有关专家学者参加法规草案修改工作，探索建立地方立法评估与咨询服务基地，加强专兼职结合的立法人才队伍建设，不断拓展地方立法工作智力支撑。

    （三）积极探索实践，创新方式方法

    为深入贯彻党的十八大精神，近年来，我们在创新立法方式，健全立法起草机制，提高立法质量方面也进行了一些尝试。如，对《河南省物业管理条例》的修订，我们就采取了委托起草的方式。先是经过严格评估、公开招标，将条例的修订起草工作委托给了一家律师事务所。为取长补短，又协调省住建厅从物业管理行政主管部门的角度同时起草法规草案。由于该条例涉及的法律关系复杂、社会关注度高，在起草过程中，我们对两家起草单位坚持放手不撒手，多次深入一线调研指导，要求他们严格遵循上位法的规定，突出以人为本思想，重点解决我省物业管理工作中存在的突出矛盾和问题，坚持权利义务对等，确保物业管理市场各方权利义务的公平性。目前，我们在两单位提交法规修订草案的基础上，经过广泛深入的调研论证，形成了新的法规修订草案，已经省人大常委会两审，准备提交三审。从整体情况看，效果是比较明显，从不同的侧面起草法规草案，不仅调动了各方立法的积极性，而且有利于公平、公正地维护物业管理各方的合法权益，较好回应社会关切。

    另外，为保证设区的市的地方立法质量，一是把加强立法工作队伍素质能力建设作为一项基础性、战略性任务来抓。每年除组织各设区市立法工作者参加全国人大常委会的培训外，还召开省里的立法工作暨培训会议，邀请全国、省内外的立法理论、实务专家进行系统辅导，传授立法知识和立法技术。二是加强指导，严格把关。坚持提前介入设区市立法的调研起草，从法规名称、立法权限、立法体例、条文内容、立法技术、语言逻辑、立法依据、报批程序等方面进行系统审查、指导、讲解和修改，既把握合法性，又把握适当性和操作性，往往一部40余条的设区的市的地方性法规，我们的反馈意见常常多达50条以上，切实做到把存在的问题解决在法规正式报请省人大常委会审查批准之前。

    四、坚持打造队伍，夯实立法基础

    要发挥立法的引领和推动作用，就要提高立法质量。提高立法质量，归根到底，要靠人来实现，需要合格立法工作者来保障。立法工作是一项政治性、专业性、理论性、实践性都很强的工作。为培养合格立法工作者，做好立法工作，有效解决当前面临的人员少、任务重的实际困难，我们主要在以下方面狠下功夫：

    一是提高立法工作者的思想境界。这是做好立法工作的认识基础。通过多种形式的教育从思想上加深大家对立法工作的认识。立法本质上就是建章立制，既为国家和社会生活订章程，又为严格执法、公正司法、全民守法立规矩，是全面依法治国的前提和基础。我们要求把大家要把立法工作放到党和国家工作大局中去思考和谋划，牢固树立“四个意识”，深刻领会把握中央和省委精神，及时贯彻落实到法规中。

    二是培养立法工作者的奉献精神。这是做好立法工作的精神动力。我们注重日常教育，要求立法工作者要既能吃苦又能吃亏、既能受累又能受气，既能默默无闻做事，又能不计名利勇于担当。从事立法工作有志存高远的追求、心无旁骛的定力、心系天下的气度，做到甘居幕后、甘为人梯、不计名利，当个无名英雄，为立法提供服务保障。

    三是培养立法工作者严谨认真的态度。这是做好立法工作的基本要求。对立法中涉及的重大问题必须深入调查研究，反复比较分析，要坚持高标准严要求。敢于担当，敢于坚持原则、顶住压力、保持定力，自觉抵制立法工作中的部门利益法制化和地方保护主义，做到一丝不苟、精益求精，努力使通过的每一部法规、经办的每一项工作都成为精品。

    四是提高立法工作者的业务能力水平。这是做好立法工作的技术支撑。通过立法工作会议、培训班等形式，大力加强立法工作者的法律业务学习，使专业素养和工作能力跟上时代节拍。

    做好地方立法工作，是一项光荣而艰巨的使命。我们将一如既往，以高度的政治责任感、奋发有为的精神状态和严谨务实的工作作风，进一步加强和改进立法工作，切实提高立法质量，不断为完善中国特色社会主义法律体系做出应有的贡献。