围绕中心 精准立法 发挥立法引领推动作用

    近年来，郑州市人大常委会深入学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持从地方改革和经济社会发展的实际出发,贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,发挥立法的引领和推动作用,注重将社会主义核心价值观融入立法工作，着力提高地方立法的针对性和可操作性，不断推进人民代表大会制度理论创新和实践创新，为推动我市民主法治建设做出了新的贡献。

    一、坚持正确政治方向，不断完善党委领导立法

    党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证,是中国特色社会主义法治之魂。坚持党对立法工作的领导,是我国立法工作必须坚持的基本原则,也是必须遵循的客观规律。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的最根本的保证。必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。郑州市人大常委会适应全面从严治党、不断加强党的建设、坚持党的集中统一领导的要求,面对立法工作任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大的新形势,始终保持政治上的清醒和坚定,坚持党对立法工作领导的政治自觉，认真贯彻落实市委的重大决策部署，不断建立健全党领导立法工作的体制机制，自觉增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，始终坚持立法的正确政治方向，把党的领导贯穿到立法工作的全过程和各个方面。

    （一）坚持市委批准立法规划、立法计划。市人大常委会努力做到通过法定程序实现党的主张和人民意志的有机统一,实现立法决策与政治决策协调同步,实现运用法律手段调整利益关系、推动改革发展,从制度上、法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题,确保党的路线方针政策成为全社会遵循的法律规则。在具体工作中，市人大常委会紧紧围绕市委的中心任务研究确定立法项目,主动适应改革和经济社会发展需要,努力实现立法和改革发展决策相衔接。以市委在不同时期的任务和要求为指导，通过有目的、有计划、有步骤开展立法工作来落实党的各项政策，实现党的执政目标。坚持五年立法规划和年度立法计划报请市委常委会议研究讨论，并作为编制和实施的必经程序。

    （二）坚持落实市委提出的立法建议。提出立法建议既是党依法享有的管理国家事务、社会事务、经济和文化事业的民主权利，又是党依法领导国家事务的重要方式。从实践经验来看，提出立法建议，也是党委领导立法的重要方式。近年来，市委更加重视法治在全市治理中的作用，就地方性法规的立、改、废提出的立法建议也在逐渐增加。如2015年，为落实市委有效防治大气污染要求，废止了《郑州市市区烟花爆竹安全管理条例》。2016年，根据市委加强湿地保护的要求，制定了《郑州市湿地保护条例》。2017年，为落实市委加强城市精细化管理的要求，制定了《郑州市户外广告和招牌设置管理条例》。

    （三）坚持市委研究决定法规中的重大问题。市人大常委会坚持深入研究改革涉及的立法重点难点问题,及时从立法上提出解决问题的路径和办法,灵活运用立改废释等立法形式,确保重大改革于法有据,推动改革决策得到有效实施。在制定重要法规的过程中，就法规的指导思想、指导理念及解决的主要矛盾等重大问题向市委汇报，由市委讨论决定。如在修订《郑州市城乡规划管理条例》时，市委常委会就修改草案总的指导思想、原则、思路等重大问题专门听取了情况汇报，对违法建设的防控、治理等方面的具体责任提出了明确意见，为加快郑州都市区建设发挥了积极作用。

    二、坚持依法治国和以德治国相结合，立法促进社会文明

    习近平总书记在中共中央政治局第三十七次集体学习时强调，“法律是准绳，任何时候都必须遵循；道德是基石，任何时候都不可忽视。要坚持依法治国和以德治国相结合，使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰，推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平同志指出，“以法治承载道德理念，道德才有可靠制度支撑。法律法规要树立鲜明道德导向，弘扬美德义行，立法、执法、司法都要体现社会主义道德要求，都要把社会主义核心价值观贯穿其中，使社会主义法治成为良法善治”。多年来，市人大常委会高度重视公民社会行为文明规范，以法治承载道德理念，树立鲜明道德导向，通过法制规范提高市民文明程度，推进社会文明。

    市人大常委会注重立足市情，推动全社会道德素质提升。我市现行有效地方性法规共65件，其中涉及社会文明规范的有32件，占比近50%。涉及诚信文化和诚信体系建设的有10余件，以法规的强制性、稳定性和延续性，为社会诚信体系建设搭建安全网。例如，2017年，我市在《郑州市湿地保护条例》《郑州市户外广告和招牌设置管理条例》中就旅游、餐饮、广告散发、环境保护等问题规范了市民的文明行为。市人大常委会强化法制宣传教育，如在《郑州市大气污染防治条例》《郑州市节约用水条例》中规定了政府、基层组织、新闻媒体、教育部门等都应当在文明行为宣传教育中发挥作用。市人大常委会还注重地方性法规的宣传工作。通过官方主要媒体公告法规文本，并通过召开新闻发布会、编印法规单行本、举行立法培训班、刊发新闻稿件和理论文章、借助网络媒体等新媒体形式宣传法规内容，为公民学法用法提供条件，营造全民守法的社会氛围。

    2017年4月，在市十四届人大五次会议上，60多名市人大代表联名提出关于尽快制定《郑州市文明行为促进条例》的议案。市人大常委会高度重视，及时将该议案补充列入2017年度立法计划，并开展了深入的立法调研。立法调研中，市人大常委会坚持问计于民、群策群力，采取线上线下多种形式，广泛开展群众讨论、听取市民意见；运用报纸、电台、电视台以及微博、微信等新媒体平台，让市民提出最不受欢迎、最应该管理约束的不文明行为，并针对这些行为出主意、提建议；组织召开了多次专家论证会，邀请法学、社会学等领域专家座谈，并分别向各县（市、区）文明办和政府部门书面征求意见。通过广泛深入的调研，为郑州市文明行为立法作了充足的准备。

    三、坚持突出地方特色，推进生态文明和城市管理精准立法

    有特色是地方立法生命力的重要体现，也是检验地方立法质量的一条重要标准。2015年3月立法法修改后对地方立法的权限作出了调整，这一重大立法举措，对地方立法工作提出了新挑战，但地方人大及其常委会具有立足基层实践、探索改革创新的先行先试的现实条件。只有紧紧围绕提高立法质量，强化地方特色，才能开辟充满活力的广阔前景，为此，“精准立法”已成为地方立法的基本要求。近年来，我市坚持突出地方特色、推进立法精细化，坚持实事求是、突出问题导向，坚持增强立法的针对性和可操作性，努力使制定的法规更加切合实际，好用管用，尤其是在环境保护和城市管理的立法方面作了积极探索。

    （一）生态文明立法

    建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。在全面实施依法治国的大背景下，通过地方立法推进生态文明建设法制化进程，对于推动美丽中国建设意义重大。近年来，我市注重环境保护立法，先后制定了《郑州市城市饮用水源保护和污染防治条例》《郑州市水资源管理条例》《郑州市大气污染防治条例》《郑州市生态林管理条例》《郑州市城市市容和环境卫生管理条例》和《郑州市城市园林绿化条例》等环境保护方面的地方性法规。2017年4月审议通过了《郑州市湿地保护条例》，将于今年10月1日起施行。湿地具有涵养水源、降解污染和维护生物多样性等重要生态功能，在改善人居生态环境方面具有重要作用。制定湿地保护法规，对于保护我市湿地资源，促进湿地资源可持续利用，全面贯彻落实中央和省、市关于加快推进生态文明建设的决策部署，加快推进生态郑州建设，具有十分重要的意义。《郑州市湿地保护条例》明确了我市湿地保护的管理体制，与国家、省条例相衔接一致，采取综合协调、分部门实施的管理制度，并结合我市实际情况，进行了具体细化，强化和规范了湿地保护措施，通过建立黄河湿地保护联席会议制度，对黄河湿地进行了特别保护。以上这些地方性法规已经或将在推动生态文明建设中发挥重要作用，为加快建设美丽郑州提供全方位的法制保障。

    （二）城市管理立法

    城市管理历来矛盾集中、舆论聚焦、社会关注，是转型发展时期我国社会的热点焦点。党的十八届三中全会明确要求“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。党的十八届四中全会再次强调“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平”。全国人大修改立法法，进一步强化了城市管理立法，为推动理顺城管执法机制创造了有利条件。市人大常委会坚持精准立法促精细管理和精准立法促社会文明，于今年对《郑州市户外广告设置管理条例》进行了废旧立新。国家支持我市建设国家中心城市，对城市精细化管理提出了更高要求，户外广告作为突显城市市容市貌的形象载体，是城市精细化管理的重点领域。此外，随着城市精细化管理水平的提升，和推进城市文明建设的要求，还将招牌纳入了规范化管理范围。户外广告和招牌管理涉及点多面广，情况复杂，管理难度大，条例采取市、县、乡三级联动，分部门实施的管理体制，将监管体制下沉，便于对户外广告和招牌设置工作实行全方位监管。通过条例的废旧立新，进一步完善户外广告和招牌的具体管理规定，提高管理水平，打造与国家中心城市相匹配的现代化管理制度，提升城市知名度、美誉度和影响力。同时，通过加强公益性户外广告的宣传力度，弘扬社会主义核心价值观和中原文化，推进我市华夏历史文明传承创新中心建设，打造城市文明形象。

    （三）科学立法、民主立法

    在今年的《郑州市湿地保护条例》和《郑州市户外广告和招牌设置管理条例》立法过程中，市人大常委会始终坚持科学立法、民主立法。一是坚持法规草案表决前评估制度。法工委组织召开由市人大常委会委员、市人大代表、部分市民群众和基层工作者等参加的表决前评估会，针对对草案文本质量、法规案出台的时机、法规案的针对性和可操作性等问题进行了详细、科学论证。二是努力推进立法民主化进程。法规草案除在《郑州日报》和郑州人大网站全文公布，公开征求社会各界和广大群众的意见外，还及时发送省人大对口部门、市政协、市中级人民法院、市人民检察院和各县（市、区）人大常委会征求意见；重视发挥人大代表在立法中的重要作用，组织了人大代表进行视察，听取了他们的意见；深入县、区实地察看，面对面听取基层群众和管理相对人的意见；并组织召开相关部门征求意见座谈会，充分了解情况，为进一步完善条例内容提供扎实的参考依据。在立法过程中，通过来电、来信和电子邮件等途径共收到方方面面的意见和建议480条，其中226条意见建议被采纳。

    四、坚持制度创新和工作督查相结合，扎实开展规范性文件备案审查工作

    坚持稳步推进，完善备案审查制度。2015年，市人大常委会重新制定了《郑州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》，对规范性文件的备案范围、审查标准、审查程序等作了具体规定，构建了制度框架，进一步完善了我市规范性文件备案审查制度。

    实施专项督查，增强监督实效。2016年，为全面提高备案审查工作质量，更好的发挥规范性文件备案审查在全面依法治市中的作用，常委会对市“一府两院”及各县（市、区）人大常委会规范性文件备案审查工作开展情况进行了督查。为保证此次督查取得实效，常委会打破等待报送常规，主动深入实地调研。一是重点查阅市“一府两院”及各县（市、区）人大常委会门户网站2016年以来出台的所有决议、决定和规定、办法等。二是组织部分常委会组成人员和市人大代表，赴部分县（市、区）人大常委会，通过召开座谈会、查阅档案和资料等方式了解情况。三是组织召开全市人大规范性文件备案审查工作会议。各有关单位和部门重点汇报了规范性文件备案审查工作开展情况，并进行了充分交流，共同研究经验及不足，探讨如何进一步改进规范性文件备案审查工作。另外，常委会结合我市工作实际，科学设置了规范性文件备案审查工作台帐，完善了工作流程，为推进规范性文件备案审查工作的科学化、体系化，提供了有力保障。

    坚持围绕中心，加大审查力度。自觉围绕市委市政府总体发展思路谋划备案审查工作，不断加大审查工作力度。近年来，对各县（市、区）人大常委会报备的决议、决定，市政府报备的政府规章和规范性文件，逐一进行审查，对发现的与法律法规不一致的问题，督促制定机关予以纠正，维护国家法制统一。

    我市的地方立法工作虽然取得了一些成绩，但我们也认识到，地方立法工作任重道远，与经济社会发展需要相比，与兄弟城市的工作相比，我们还有不少差距。我们将以此次会议的召开为契机，学习好兄弟城市的好经验、好做法，扎实工作、锐意进取，进一步推动郑州市地方立法工作再上新水平，为我市国家中心城市建设提供强有力的法制保障。