加强生态环保立法 推进生态湖北建设

    建设生态文明，关系人民福祉，关系民族未来。党的十八大以来，中央将加快生态文明建设放在十分重要的位置，更加重视生态环境保护工作。2013年7月，习近平总书记视察湖北时要求我省着力在生态文明建设上取得新成效。本届以来，湖北省人大常委会紧紧围绕中央、省委加快推进生态文明建设的重大决策部署，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识，坚持需求导向、问题导向，立法主动适应全省经济社会发展需要，推进生态湖北建设。

    一、牢固树立绿色发展理念，增强绿色发展的责任感和使命感

    绿色发展是以人与自然和谐为价值取向，以绿色低碳循环为主要原则，以生态文明建设为基本抓手的经济增长和社会发展方式。

    （一）绿色发展是遵循自然规律的客观要求。我国是世界上人与自然关系最紧张的国家之一，人均资源拥有量远不及世界平均水平。改革开放30余年来，我国经济保持了近两位数平均增长率，一跃成为世界第二大经济体，正处在工业化、城市化高速发展的阶段。但与此同时，一系列深层次矛盾和问题日益突出。资源环境承载力逼近极限、环境污染问题日趋严重、人口红利出现拐点、粗放型发展方式难以为继。党的十八大以来，习近平同志立足客观规律，就促进人与自然和谐发展提出一系列新思想、新观点、新论断。先后作出“绿水青山就是金山银山”的重要论断，要求在增长与保护、局部与整体、当前和长远之间，找到最佳平衡点；指出“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”，科学揭示生态兴衰决定文明兴衰的发展规律；强调“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”，为马克思主义自然生产力理论注入新的时代内涵。

    （二）绿色发展是立足湖北省情的现实要求。湖北地处长江中游，是重要的工农业生产基地，长江干线流经最长的省份，是三峡工程所在地和南水北调中线工程水源区，生态优势明显，生态地位重要，生态责任重大。与此同时，湖北是一个缺煤、少油、乏气，能源资源相对紧张的省份，面临着经济发展和环境资源保护两大任务，这既是新挑战，又是新机遇。这就要求我们深入贯彻习近平总书记关于生态文明建设的重要指示和省党代会精神，正确处理好保护与发展的关系，坚持生态优先、绿色发展，大力发展绿色经济，有效突破资源环境瓶颈制约，推进我省生态文明建设再上新台阶。

    （三）绿色发展是顺应人民群众的热切期盼。习近平总书记指出：“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。”良好生态环境，是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。随着经济社会发展、人民生活水平提高和社会思想意识进步,人民群众对清新空气、干净饮水、安全食品、优美环境的要求越来越强烈,对生态文明建设的关注度越来越高，老百姓从“盼温饱”到“盼环保”，从“求生存”到“求生态”，生态环境问题成为重要的民生问题。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。这要求我们牢固树立绿色发展理念，洞悉发展规律，深察民生福祉，彰显执政担当，加快绿色发展，建设生态文明,为人民创造良好的生产生活环境。

    二、坚持党对立法工作的领导，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施

    习近平总书记指出，“法律是治国理政最大最重要的规矩”。立法是国家重要的政治活动，必须始终坚持党的领导，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。省人大常委会坚决贯彻落实中央和省委的决策部署，将党的主张通过法定程序转化为人们的行为规范和共同行动，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。

    （一）紧紧围绕省委决策部署开展立法工作。本届以来，省人大常委会围绕省委提出的“生态立省”战略，积极作为，勇于担当。2013年，以推进生态环保立法为突破口，经省委同意，通过代表大会立法，制定我省水污染防治条例。省委对省人民代表大会制定的水污染保护条例高度评价，认为非常重要、非常及时，是对湖北可持续、健康、长远发展战略全局作出的一个重大贡献。随后，我省又制定了耕地质量保护、森林资源流转、水土保持、土壤污染防治、林业有害生物防治等5件生态环境保护领域地方性法规，制定了大力推进绿色发展、农作物秸秆露天禁烧和综合利用、大力推进长江经济带生态保护和绿色发展等3件决定，持续推进生态环保制度建设。

    （二）立法中的重大事项及时向省委报告。立法工作是党领导人民治理国家的重要方式，近年来，我们自觉坚持党的领导，对立法中重大事项及时由常委会党组向省委报告。先后就水污染防治、农作物秸秆禁烧和综合利用、土壤污染防治等法规中的重大事项向省委报告，积极争取党委的支持。在水污染防治条例立法过程中，就各级人民政府未完成水污染防治工作目标如何追责向省委报告后，省委主要领导同志明确要求从严规定，“不能尽职尽责,使辖区内水环境质量恶化，造成严重后果或者恶劣影响的，主要负责人应当引咎辞职”，为顺利开展好水污染防治履职考核奠定坚实基础。同时，我们加强同省委工作机构的衔接，进一步完善立法工作向省委汇报的机制。每年立法计划报省委审定后，由省委在年初确定若干立法项目，直接纳入省委听取省人大常委会党组汇报的工作计划。

    （三）将立法与推动工作紧密结合。省人大常委会在立法工作中积极向省委提出工作建议，将立法与推动工作相结合，发挥立法的引领和推动作用。向省委汇报水污染防治立法有关情况的同时，我们结合水污染防治工作的实际，重点提出了研究完善地方经济社会发展评价和干部实绩考核机制，增加生态文明建设权重，建立健全基层环境监测预警体系和环境监察执法机构、队伍建设等六项工作建议。提出工作建议的目的在于提请省委完善相关工作制度，完善水污染防治的机制，推进法的贯彻实施。

    三、不断提升立法理念，立法主动适应经济社会发展需要

    立法理念是人们对立法功能、作用和立法活动、行为等所持有的内心信念和观念，是指导法律制度设计的思想基础和主导价值追求。立法作为立法者有目的、有意识的自觉活动，必须树立科学的立法理念，并自觉用以指导立法实践。推进科学立法，首先要树立科学的立法理念。

    （一）坚持系统谋划。大自然是一个相互依存、相互影响的系统，山水林田湖是一个生命共同体。省人大常委会在推进生态环保立法过程中，严格遵循自然规律，以系统工程思路抓生态环保立法，坚持大气、水、土壤共治，同时制定森林资源保护、水土保持等方面的法规。此外，在具体制度设计上也坚持系统谋划。露天焚烧秸秆造成资源浪费，加剧空气污染，已经成为社会普遍关注和亟需解决的问题。推进秸秆露天禁烧和综合利用是一项系统工程，二者相辅相成、不可偏废。只有露天禁烧，才能促进秸秆综合利用；没有综合利用，也难以有效实现禁烧目标。所以，在决定制定过程中，坚持统筹兼顾、综合施策，既旗帜鲜明地提出露天全面禁烧，又具体规定了综合利用的途径和保障措施。

    （二）坚持问题导向。地方立法的一个重要原则和目标就是“有针对性”“可操作”。实现这一目标，就需要针对本地区亟待解决的矛盾和问题，提出针对性的解决方案，也就是“针对问题立法，立法解决问题”。针对实践中因流转经营造成森林资源损害的问题，省人大常委会将森林资源流转条例的立法目的由“推进森林资源流转”调整为“保护森林资源，改善生态环境”，规范流转行为和程序，禁止生态公益林等森林资源流转。针对我省水土流失的实际，省人大常委会彰显“大环保”理念，不是就水土保持谈水土保持，而是将水土保持置于生态环境保护系统工程中统筹布局、综合考虑，体现水土保持工作的综合性和系统性。这些针对性的规定对生态环境保护起到了重要作用，真正实现了立得住、行得通、真管用。

    （三）坚持严防严治。建设生态文明，是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革。习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”省人大常委会在生态环保立法中，始终坚持“严字当先、严防严治”，从严做好制度设计。水污染防治条例规定严格的区域限批制度，规定了禁止在江河、湖泊、水库、运河、塘堰养殖珍珠，禁止在江河、湖泊、水库、运河围栏围网养殖、投肥（粪）养殖等严格的禁止措施，还针对水污染违法成本低，守法成本高的实际，规定了严格的法律责任。根据我省土壤环境质量的现状，土壤污染防治立法关注的一个重要方面就是加强农产品产地土壤环境的保护，保证老百姓菜篮子、米袋子的安全。根据这一思路，条例规定了严格的保护措施。对清洁农产品产地要实行永久保护，严禁非农建设占用；对重度污染的农产品产地，禁止种植食用农产品和饲料用草；对不适宜农产品生产的，政府要依法调整土地用途。

    四、完善科学立法、民主立法的工作机制，不断提高立法质量

    完善立法工作机制是推进科学立法、民主立法，提高立法质量的基本路径。在推进生态环保立法过程中，省人大常委会结合湖北实际，不断完善科学立法、民主立法的工作机制，切实增强立法的针对性、及时性、系统性和可操作性，努力为生态湖北建设提供有力的法制保障。

    （一）完善法规立项机制。选择和确定立法项目，是立法工作的第一道关口。立法是否科学，首先取决于立法项目的选择是否正确。我省不断完善立法选项制度，发挥省人大常委会在立项环节的主导作用，水污染防治、土壤污染防治等立法项目都是省人大常委会报经省委同意后直接列入年度立法计划，交由省政府及其相关部门起草。

    （二）完善请示汇报机制。省人大常委会在生态环保立法过程中，积极向全国人大常委会法工委请示、汇报，争取指导。全国人大常委会法工委对我省土壤污染防治条例草案提出的17条重要指导意见，我们逐条认真研究、消化、吸收，切实提高了立法质量。此外，积极沟通协调，赴环保部开展调研，了解国家立法的有关精神、重要制度设计以及工作进度。“当前土壤污染防治应当坚持预防为主，重点加强风险管控”“要抓住农产品产地和人居用地这两个重点，加强与群众吃、住紧密相关的特殊土壤环境的保护”，环保部这些重要意见也为我们开展先行先试立法指明了方向。

    （三）完善人大代表参与立法的机制。在所有地方性法规草案征求全体省人大代表意见的基础上，注重发挥人民代表大会的立法职能。立法法第七十六条规定:“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规,应当由人民代表大会通过。”依据这一规定，根据我省经济社会发展实际需要，报经省委同意，省十二届人民代表大会自2014年起连续四年就关系经济社会发展全局、人民群众普遍关心的特别重大事项行使立法权，持续推进生态环保立法和生态文明制度建设，先后审议表决了水污染防治条例、土壤污染防治条例等4部生态保护方面的法规和重大事项决定。

    （四）完善调研机制。充分的调研是做好立法工作的基础。对于生态环保立法项目，省人大常委会高度重视，开展了深入细致的专题调研。在土壤污染防治立法中，省人大常委会在听取主管部门意见的基础上，更多地听取相关部门、人大代表和相关企业的意见。先后三次征求相关部门的意见和建议，并最终规定了政府负总责、环保部门统一监管、相关部门分工负责的管理体制，同时，用列举的形式明确了土壤污染防治工作中环保部门的统一监管职责和国土、住建、农业等相关部门的主要职责。

    （五）完善专家参与机制。我省是科教大省，法学资源富集，省人大常委会注重在立项、起草、审议、修改、评估等各个环节，通过座谈会、论证会、评估会听取专家的意见和建议。在此基础上，为了提高立法质量，我们在生态环保立法中，进一步完善了专家参与机制。第一，对制定我省水污染防治和大力推进长江经济带生态保护和绿色发展决定，委托专家起草和提出专家建议稿。第二，对土壤污染防治、国家公园保护等重要立法项目，组织专家学者参加立法调研、全程参与法规逐字逐句修改。第三，对专业性较强、具有改革试点性质的立法项目，委托科研院所组织开展理论研究。省人大常委会正在制定的神农架国家公园保护条例，立法过程中，我们还委托武汉大学环境法研究所在全国范围内邀请专家组织举办立法论坛，为国家公园立法提供专家咨询和智力支持。

    （六）完善审议表决机制。根据我省立法条例的规定，我省实行“两审三通过”，即法规草案经过常委会会议两次审议后，在第三次会议上表决。对生态环保领域的重要立法项目，省人大常委会完善审议表决机制，实行“隔次审议”和三审四审，严把质量关。水污染防治条例经过常委会会议三次审议后提请省人民代表大会两次审议后表决。土壤污染防治条例经过常委会会议四次审议后提请省人民代表大会两次审议后表决，这是我省立法史上审议次数最多的一部法规。审议表决机制的完善，促进了各方意见的有序表达，有利于在更大程度上统一思想、凝聚共识，促进法规的有效实施。