地方人大及其常委会发挥立法主导作用问题研究

    立法是国家的重要政治活动，是依法治国的前提和基础。地方立法是我国社会主义立法体系的重要组成部分，是有地方立法权的地方人大及其常委会的重要职责。立法权是国家权力中的一项重要权力，党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。地方人大及其常委会应认真贯彻党的十八届四中全会的决定和立法法的精神，坚持依法立法、民主立法、科学立法，努力发挥立法工作中的主导作用，不断提高立法质量，为推动本地经济社会发展和民主法治建设作出积极贡献。

    一、人大发挥立法主导作用的理论基础和现实意义

    （一）理论基础

    人大发挥立法主导作用的理论基础主要有以下两个方面：

    1马克思主义“议行合一”思想。马克思在总结巴黎公社经验时提出，“公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关”。列宁则指出，“为建立‘真正代表民意’的新制度，单是把代表会议叫作立宪会议是不够的，必须使这个会议拥有‘立’出东西来的权力和力量”。可见，能有效地行使立法权，是社会主义制度下代议机关的基本特征之一。人大只有在立法过程中发挥主导作用，才能有效地行使立法权，这也是我国人民代表大会制度的应有之义。

    2我国宪法的基本原则。人大发挥立法主导作用，主要体现了以下两项宪法基本原则：一是人民主权原则。人大要依法行使立法权，不仅要有法律规定的权限，还要在事实上发挥主导作用，从而真正体现人民在立法中的主体地位。二是权力制约原则。人大发挥立法主导作用，有助于在立法中更加科学地设定行政机关和行政相对人之间的权利义务，明确行政机关的权限和职责，防止部门行政权力的扩张，从而更好地保护公民权利。

    （二）现实意义

    人大发挥立法主导作用是新时期加强和改进立法工作的必然要求。这主要体现在以下三个方面。

    一是有助于发挥立法的引领和推动作用。当前，我国已经进入深化改革的攻坚时期，改革领域牵涉的利益格局十分复杂，越来越需要从制度上进行顶层设计。立法是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，只有充分发挥人大在立法中的主导作用，找准深化改革的突破口，实现立法决策和改革决策相衔接，才能为深化改革注入更强劲的动力。

    二是有助于防止部门利益法制化。发挥人大在立法中的主导作用，有助于从整体利益出发来统筹协调各方利益，有助于减少甚至避免部门不适当地强化、扩张行政权力的情形，防止部门利益法制化，从而有助于在立法中实现社会公平。

    三是有助于提高地方立法质量。立法要尊重事物发展的客观规律，立足于具体国情，符合经济社会发展水平，既要有前瞻性，又不能脱离实际。人大由于不受部门利益的局限，地位比较超然，能够更全面地看问题、更广泛地征求意见，更客观、科学地进行制度设计，从而更大程度地提升立法质量。

    二、人大发挥立法主导作用的含义和条件

    （一）人大发挥立法主导作用的含义

    从文义上来理解，“主导”的含义是“决定并且引导事物向某方面发展”。那么，人大（包括人大常委会，下同）要主导立法，是要决定并且引导立法向哪个方面发展呢？我们认为，人大要保证立法活动遵循宪法、立法法的基本原则，并且真正做到依法立法、科学立法、民主立法，这就是立法工作正确的发展方向。具体到整个立法过程中，就是人大要建立健全立法工作体制机制，把握法规立项、起草、审议、修改等关键环节，研究解决立法中的重点难点问题，统筹协调做好立法工作。此外，对这里的“主导”一词，还需从以下几个方面来把握：

    1是在坚持党的领导下的主导。从地方立法实践来看，坚持党的领导，主要从以下几方面把握：一是在法规立项上，要坚持立法计划和立法规划向同级党委请示报告制度；二是在法规内容上，要坚持围绕同级党委中心工作，将党委重大决策转变为法规规范；三是在立法中存在分歧的重大问题上，要坚持党委统筹协调制度；四是要发挥地方人大常委会党组的作用，切实把党的意图贯彻到立法工作中。

    2是在坚持和完善人民代表大会制度下的主导。发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，是与宪法、法律规定的地位和作用相适应的。发挥人大主导作用是改进立法工作的一项重要措施，改进立法工作的目的是进一步完善人民代表大会制度这一根本政治制度，因此发挥人大在立法过程中的主导作用，必须始终围绕坚持和完善人民代表大会制度这个目标来进行。

    3是贯穿整个立法过程的主导。一部地方性法规从酝酿到生效，在这个过程中，任何一个环节的活动都会对最后公布的法规产生影响。因此，为了发挥人大对立法的主导作用，就必须使人大在立法全程中的各个环节均发挥主导作用。

    4是不“大包大揽”的主导。需要明确的是，强调发挥人大在立法中的主导作用，并不是忽视政府在立法中的重要作用，不是要撇开政府由人大唱“独角戏”、由人大包办一切。政府部门起草法规草案对于提升立法效率和立法的针对性、可操作性具有积极作用。况且，从现有条件来看，让人大独立承担所有的地方立法任务，也是不现实的。

    （二）人大发挥立法主导作用的必要条件

    在立法工作中，地方人大应当而且必须发挥主导作用，但能否实现真正的主导，还需看是否具备“想主导、能主导、会主导”这三个条件。

    1想主导。所谓想主导，是指人大具有主导立法的主观意愿和积极性。只有人大自己不把自己当作“二线机关”，人大立法人员不把自己当作“二线人”，具有不断提升立法质量和工作水平的强烈愿望和责任感，才能够更好地发挥立法主导作用。人大立法人员在立法过程中要始终牢记自身的职责所在，具有较强的担当意识，尤其是在强势的部门、单位面前，能够依法充分地行使职权，体现科学立法、民主立法的要求，制定出符合社会需要、平衡好各方利益的地方性法规。

    2能主导。所谓能主导，是指人大具有发挥立法主导作用的客观条件、现实可能性，拥有必要的工作资源（如时间、人力、工作经费等）。在实际工作中，我们既不能过分强调客观条件的作用而忽视主观力量的作用，也不能一味强调主观努力而脱离客观现实。必要的客观条件是主观力量得以发挥的前提。没有必要的客观条件，谈主导只能是一句空话。

    3会主导。所谓会主导，是指人大具有主导立法的能力水平，包括运行有效的工作机制、科学的工作程序和方法、高水平的常委会组成人员和专委会组成人员，素质过硬的立法工作队伍等。也就是说，人大立法人员在面对具体的立法工作时，有明确合理的工作要求和评价标准，人大在整体的立法工作上具有专业水准，能树立起事实上的而非仅仅法律层面上的权威。

    三、地方人大发挥立法主导作用的现状和原因

    我国地方立法经过数十年发展历程，已形成了较为成熟的工作制度和程序，各地人大努力发挥在立法中的主导作用，不断提高立法质量，取得了有目共睹的成绩。但是，也应看到，在地方立法中仍然存在人大主导作用发挥不够、发挥不好的问题。当前，主要有下列现象：一是法规立项环节中，有时是“等米下锅”而不是“点菜上桌”，立法项目大多来自政府及其部门的建议，来自人大有关专委会、常委会组成人员、人大代表和社会公众建议的情况相对较少；二是法规起草环节中，主要依靠政府部门组织起草，且人大提前介入的作用不够明显；三是法规审议环节中，少数人大常委会委员的审议发言质量不高；四是法规修改环节中，存在立法协调难、意见吸收标准不科学等问题。

    产生上述现象的原因主要有以下几点：一是“不想主导”，即人大主导立法的积极性不够。部分人大代表、常委会委员、专门委员会委员以及立法工作者等立法人员依法积极履职的意识还不够，关于立法质量的责任主体不明确，也缺乏相应的立法工作评价、激励和约束机制等。此外，人大掌握的立法信息不足，也影响了其主导立法的积极性。二是“不能主导”，即立法工作的时间、经费、人力等方面资源不充足，影响了立法工作的质量和效果。三是“不会主导”，即立法工作机制不完善，立法人员的能力素质尚不能完全适应立法工作的需要。

    四、进一步发挥地方人大立法主导作用的建议

    充分发挥地方人大在立法中的主导作用，需要破解“不想主导”、“不能主导”、“不会主导”这三个难题。改变“不想主导”，就是要充分调动立法人员的工作积极性，增强其依法履职的责任感和使命感。改变“不能主导”，就是要为立法人员创造有利的履职条件。改变“不会主导”，就是要提升人大及其立法人员主导立法的本领。具体来说：

    首先，要加强立法队伍建设。有关方面要提高对发挥人大立法主导作用重要性的认识，优化常委会、专门委员会组成人员年龄结构和知识结构，逐步提高人大常委会专职委员比例。加强立法专家顾问队伍建设。加强立法工作机构建设，充实立法工作人员，重视立法干部的培养、选拔和使用。加强对立法人员的业务培训。建立立法人员保障立法质量的评价机制和激励机制。促进立法工作人员职业化、专业化发展。

    其次，要合理配置立法工作资源。一要合理安排立法工作时间，使立法前期准备、法规调研、审议、修改等工作有充裕的时间保障。二要积极发挥人大代表的作用，为人大代表参与立法活动创造有利条件。三要探索建立立法助理制度、立法辅助工作购买第三方服务制度，弥补人大立法力量的不足。

    第三，要完善立法工作机制。一要完善立法信息收集和处理机制，包括建立立法案卷移送制度、加强立法调研、改进法规草案意见征求及意见反馈工作等。二要完善立法协调机制。建立和完善人大组织起草机制，综合性、全局性、基础性的重要法规草案，可由人大有关专门委员会或者常委会法制工作机构组织起草；专业性较强的法规草案，可以吸收相关领域的专家参与起草，或者委托有关专家、社会组织起草，还可以尝试多版本起草。此外，还要规范人大提前介入政府起草工作，提升立法组织协调工作水平。三要完善立法决策机制。一方面，要改进法规立项工作，坚持立项公开和立项论证，通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排；另一方面，要完善法规重要内容决策机制，把审议修改的重点放在法规核心制度、关键条款的设计上，直面利益冲突，破解立法难题。此外，还要建立科学的法规草案修改机制，提升对立法建议的处理水平。

    人大在立法中发挥主导作用，是新时代对人大工作的呼唤，是进一步提高立法质量和立法工作水平的必然要求。地方人大要进一步发挥立法主导作用，着力维护法制统一、突出地方特色、规范公共权力、保障公民权益，使制定的每一部地方性法规都能立得住、行得通、可执行、真管用。