应对新挑战 创新地方立法新机制

    坚持创新发展，把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，这是党的十八届五中全会提出的明确要求。立法作为享有立法权的国家权力机关的一项重要履职行为，推动其在改革创新中不断完善和发展，既关系党和国家事业发展全局，也是贯彻落实五中全会精神的具体体现。广州市人大常委会自1986年行使地方立法权以来，始终坚持合法立法，大力打造科学立法、民主立法的广州品牌，走出了一条具有广州特色的地方立法之路。近两年来，市人大常委会紧密结合地方立法面临的新形势、新挑战，锐意改革、大胆探索，不断完善立法工作机制，创新工作方式方法，推动我市地方立法工作与时俱进，不断开创地方立法的新局面。

    一、积极探索加强党领导立法工作的新思路

    党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家最根本的保证。一直以来，广州市的地方立法工作都在市委的领导下，与市委的改革发展稳定重大决策紧密结合，较好地发挥了引领和推动作用，促进了广州经济社会的持续健康发展。党的十八届四中全会以来，中央进一步加强了对立法工作的领导，继《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》出台后，又印发了《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，省委也出台了相应的实施意见。市人大常委会认真贯彻落实中央和省委的新要求，结合地方实际，在进一步加强党对立法工作的领导方面进行了一些尝试。

    （一）探索建立重要法规草案起草阶段党委审核把关机制

    随着改革进入深水区和攻坚期，经济社会发展面临新常态，立法往往涉及深层次矛盾和重大利益调整，容易引发社会强烈关注和广泛争议，使立法的难度越来越大。要立出能处理好各种复杂关系、平衡好各方面利益、回应好社会关切的良法，从而实现善治，必须发挥党委统揽全局、协调各方的领导核心作用。领导核心作用的充分发挥，前提条件是党委要预先了解立法项目，尤其是重要立法项目所涉及的重大问题及立法思路、主要制度设计，从而作出具有全局性、前瞻性、针对性的部署。为此，市人大常委会积极与市政府沟通协商，主动向市委请示汇报，推动形成了重要法规草案起草阶段党委审核把关机制，让涉及市委中心工作和人民群众切身利益的重要立法项目在立法初期便获得市委审核把关，从而确保了立法工作的正确政治方向。如在制定《广州市非机动车和摩托车管理规定》的过程中，在市政府常务会议对法规草案进行审议前，市法制办将草案报送市委审核把关。市委对立法中存在的困难问题进行了协调，并对做好下一步的立法工作作了重要指示。

    （二）推动建立重要法规案表决前的社会稳定风险评估机制

    社会稳定风险评估，是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素进行系统调查和科学预测、分析、评估，制定风险应对策略和预案。党的十八大报告提出，要建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立这一机制，是加强和创新社会治理的重大举措，对促进科学决策、民主决策，预防和化解社会矛盾具有重大意义。重要的立法项目往往涉及重大决策，直接关系人民群众的切身利益，按照市委的要求，我市将重要法规案纳入了社会稳定风险评估的范畴。2016年，在制定《广州市非机动车和摩托车管理规定》、修订《广州市生态公益林条例》的过程中，市委政法委、市人大常委会法制工委与市法制办及其他政府相关部门密切配合，首次组织开展了针对具体立法项目的社会稳定风险评估，形成了社会稳定风险评估报告，为立法决策提供重要参考依据的同时，保障了法规的顺利实施。

    （三）在市委的领导下积极开展立法协商

    习近平总书记在十八届三中全会决定的说明中指出，“推进协商民主，有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化。”为推进协商民主的制度化建设，中央在2015年2月出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，省委、市委相继出台了实施意见。立法协商，是社会主义协商民主的重要组成部分。市人大常委会在市委的领导下，在市委统战部的大力支持下，严格按照中央和省委的要求积极开展立法协商。我市立法协商具有协商主体广泛性和协商形式多样性的特点，主要做法包括：一是制定、修改每一件法规都书面发函征求市政协、相关人民团体和市法学会、市律师协会等社会组织的意见；二是制定、修改每一件法规都召开专场的市政协委员征求意见座谈会；三是制定、修改每一件法规和编制年度立法计划都召开有各民主党派、工商联、无党派人士、相关人民团体和社会组织等参加的立法协商座谈会；四是通过常委会门户网站、立法官方微博和立法官方微信向政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织等征集立法建议项目和收集、反馈立法意见、建议。

    二、积极探索人大主导立法的新举措

    当前，我国正处于社会转型期，经济社会各方面均处在发展与变革中，具体到立法理念的变化主要体现在：“以人为本”“立法为民”的理念取代了传统的“以管为本”“以权为本”的理念；立法内容的变化则表现在：立法重心由“管理型立法”向“维权型立法”转变，更加注重规范政府行为、保护公民合法权益。立法工作要适应新变化、迎接新挑战，亟需发挥人大及其常委会对立法工作的主导作用。市人大常委会在市委的领导下，逐步健全了人大及其常委会主导立法工作的机制，近两年来，又进一步强化了在立项、起草、审议等环节的主导作用，着力把人大的主导作用贯穿于立法工作的全过程、各方面。

    （一）加强对法规立项的主导

    过去，我市编制年度立法计划主要是由市人大常委会向市政府和相关单位发函征集立法建议项目，法制工委根据立项标准对相关单位申报的建议项目进行立项论证，将符合标准的项目列入年度立法计划草案。这种做法虽然也是由人大主导，但主导得不够。针对这一问题，市人大常委会近两年在编制年度立法计划时，坚持问题导向，围绕我市经济社会发展中迫切需要通过立法解决的突出问题，主动点题，将市政府和其他提案主体没有申报的重要项目列入计划并组织研究起草。这一做法，增强了人大常委会在编制年度立法计划中的宏观统筹作用，实现了政府提案与人大点题的有机结合，提升了立法项目的针对性和实效性。如在编制2016年度立法计划时，在广泛征集意见、扎实开展调研、与政府部门多次沟通协调的基础上，主动将《广州市博物馆规定》《广州市湿地保护规定》和《广州市城乡生活垃圾分类管理规定》等3个创新城市管理、加强环境保护、助力文化传承的立法项目列作正式项目，并大力推动这些项目的制定出台，突显了市人大常委会在法规立项中的主导地位。

    （二）加强立法计划实施的协调

    要确保立法计划的有效实施，政府部门起草、法制办审核、政府常务会议审议、政府提案以及常委会一审、二审、三审等各个阶段的各项立法工作就必须严格按照时间进度予以推进。为此，市人大常委会建立了年度立法工作协调会制度，在每年的年初由常委会主任主持召开立法工作协调会，对全年的立法工作进行精心组织、周密部署，对严守时间节点、保证立法质量提出明确要求。常委会各位副主任和市政府常务副市长、分管副市长出席会议，常委会各工委的负责人、市法制办和有立法任务的政府部门负责人参加会议。我市执行年度立法工作协调会制度具有部署早、规格高、要求严的特点。年度立法工作协调会制度的建立和实施，为进一步加强常委会与市政府及其相关部门的沟通协调，凝心聚力共同推进立法计划的稳步实施打下了坚实基础。

    （三）加强对法规起草的监督和指导

    为保证法规，尤其是重要法规起草工作的进度和质量，市人大常委会建立了法规起草工作月报制度，督促承担法规起草、审核任务的政府相关部门严格遵守立法计划的进度安排，扎实开展各项调研论证工作。具体做法是，由承担法规草案起草工作的政府部门和市法制办编制起草、审核工作计划表，并每月定期向市人大常委会法制工委汇报起草、审核工作的进展情况，对未按进度和要求开展工作的部门，法制工委将督促其及时进行整改。2016至2017年在制定《广州市博物馆规定》《广州市湿地保护规定》和《广州市城乡生活垃圾分类管理规定》的过程中，就严格执行了月报制度，确保了上述3个立法项目的起草、审核工作按计划顺利完成。

    为提前了解法规草案中的重点、难点问题，同时对法规起草部门提供必要的业务指导，市人大常委会法制工委进一步完善了法规项目提前介入机制，积极参与起草阶段的各种重要会议和实地调研。如在《广州市停车场建设和管理规定》的起草过程中，法制工委在起草阶段多次参与市交委、市法制办组织的专家论证会和实地调研，就如何解决停车收费机制不够完善、城市道路泊位管理混乱等问题提出了许多建议。在《广州市城乡生活垃圾分类管理规定》的起草过程中，多次参加市城管委组织的关于生活垃圾投放、收集、运输以及餐厨垃圾、废弃食用油脂处置情况的立法调研，参加了多场座谈会、论证会，根据调研了解的实际情况和各方面意见，对如何巩固我市垃圾分类工作的成果提出了一系列具有建设性的意见。

    （四）强化人大审议法规职能

    为进一步发挥人大在法规审议环节的主导作用，市人大常委会建立了主任会议专题研究法规草案制度，2016年在制定《广州市非机动车和摩托车管理规定》、修订《广州市生态公益林条例》的过程中，分别召开了专题研究法规草案的主任会议，对争议和分歧较大的问题进行了讨论研究，并作出了科学决策。

    市人大法制委进一步完善统一审议制度，在2017年3月对法制委议事规则进行了修订。今年以来，法制委在统一审议的过程中，对每一个法规草案的每一个条文都进行了更加严格细致地把关，努力提高统一审议的质量。如在对《广州市博物馆规定（草案）》进行统一审议的过程中，针对草案中鼓励性规定较多、可操作性不强的问题，在博物馆选址建设、登记备案、藏品征集和管理、讲解服务、数字化建设、开发和经营文化创意产品等方面增加了一系列刚性制度措施；针对草案中扶持博物馆建设、发展措施不足的问题，在资金支持、税费减免、用地保障、教育培训等方面创设了许多有效管用的扶持措施。经过修改，法规的针对性、可操作性和实效性均得到了显著提升。

    三、积极探索提升立法科学化、民主化水平的新方法

    经过三十多年来的积极探索和开拓创新，市人大常委会在科学立法、民主立法方面分别建立了一系列制度。近两年来，我们继续在深化科学立法、民主立法上下功夫，不断丰富形式内容、创新方式方法。

    （一）完善立法顾问制度的工作机制

    立法顾问制度是市人大常委会于1999年建立和实施的一项重要制度。在总结近二十年立法顾问工作实践经验的基础上，市人大常委会于2016年1月出台了《广州市人大常委会立法顾问工作规定》，对立法顾问的任职条件、选聘程序、工作内容、履职要求、服务保障等机制作了较为全面、具体的规定。2017年1月，市第十五届人大常委会选举产生后，根据《工作规定》的程序聘任了新一届立法顾问。新一届立法顾问在数量、结构和专业性等方面均具备新特点。在数量上，人数由以往的12名增加至15名，形成了更强有力的立法智库；在人选结构上，既有新任又有留任，保证立法顾问工作连续性的同时，实现了立法论证的高质高效；在专业性上，均具有较强的专业水平和较高的知名度、影响力，代表性较强，知识覆盖面较广。新一届立法顾问积极参与各项立法调研活动，全面参与常委会立法规划、立法计划论证和法规草案的论证工作，理论结合实际，提出了许多有针对性的立法意见、建议，对进一步提高我市立法质量发挥了重要作用。

    （二）探索基层立法联系点制度的运行模式

    建立基层立法联系点制度是贯彻落实党的十八届四中全会精神的重要举措。市人大常委会在2015年6月1日制定了《广州市人大常委会基层立法联系点工作规定》，对基层立法联系点的建立、运行及指导、服务等作了明确规定。在基层立法联系点的选设上，工作规定明确将各区人大常委会设立为基层立法联系点，作为我市基层立法联系点的基本框架，同时根据实际需要作了延伸，必要时可将其他有关单位和基层组织增设为基层立法联系点。2015年7月以来，我们制定每一件法规都通过相关区人大常委会组织召开基层现场征求意见座谈会、开展实地调研，并根据了解的情况、收集的意见对法规草案作了相应修改，取得了较好成效。今年我们在基层立法联系点的运行模式上作了一些尝试，依托越秀区、从化区人大常委会试点建设社区、村居立法工作站，直接委托社区居委会、村民委员会通过座谈、接访、走访等形式，广泛收集基层群众和单位的立法意见、建议，并进行归纳整理，形成文字、图片、视频等资料，及时向我们反馈。这些探索，进一步丰富了基层立法联系点的运行方式，为下一步增设基层组织和其他单位作为基层立法联系点积累了宝贵经验。

    （三）运用现代信息技术加强立法流程管理

    运用现代信息技术和大数据思维创新开展立法工作，既是提高立法工作效率、推进立法精细化的客观需要，也是时代发展进步的必然要求。市人大常委会法制工委在2017年上半年启动了智慧立法系统的研发工作，目前已完成系统的需求调研，计划在今年年底完成初步建设工作。该系统主要有以下四项功能：一是立法全过程的云监督。利用项目管理的思维，对每一个法规项目从法规立项、草案拟订、法制办审核到市政府常务会议审议、向人大常委会提出法规议案，再到人大常委会的一审、二审、三审、报请省人大常委会批准和批准后的公布、报备，以及实施后的监督检查、立法后评估，最后到该法规的修改和废止等各个阶段的各项工作，都能通过系统实施监控，未按期进行或未按要求进行的，将进行预警和提示。二是立法流程的规范化、程式化管理。将立法工作的每一个流程和每一个环节中的具体工作任务以及近年来的一些创新做法固定呈现在工作流程和任务表中，以避免工作疏漏。三是自动归档。系统将会自动对立法各个阶段形成的文本、图片以及视频资料等进行归档，建立较为完备的立法档案资料。四是搜索查询。参与立法的各工作部门均可以通过系统查询某个具体立法项目的进度和全部立法档案资料，同时可以查询本市制定的地方性法规标准版本，有助于提高立法工作的效率。

    （四）以“互联网+”丰富立法公众参与形式

    通过互联网平台公开听取和征集公众的立法意见、建议，是市人大常委会实现公民有序、有效参与立法的重要方式之一，也是民主立法适应网络时代的重要举措。近两年来，市人大常委会法制工委继续借力“互联网+”，进一步丰富立法公众参与的形式，不断提高公众参与的积极性、便利性和实效性。

    从2003年市十二届人大常委会以来，我市制定每一件地方性法规，都将法规草案在广州市人大立法网上公布，公开征求市民群众的意见。但是，由于网页版面设计的合理性、系统操作的便利性等方面还不够完善，因此，参与的效果还不够理想。为此我们在今年5月启动了人大立法专版的改版工作，在原有的“立法简介”“立法规划计划”“法规审议”“立法后评估”和“规范性文件备案审查”等五个版块的基础上，增设了“立法意见征集和反馈”板块，提升立法意见、建议收集和反馈的效率。网页还新设置了法规文件搜索功能，方便有需要的公民和组织查找相关法规文本。立法网的改版和试运行工作预计将于今年年底全面完成，能够让“互联网+立法”为法规草案公开征求意见和法规宣传助力，充分发挥“互联网+”在地方立法中的作用。

    市人大常委会分别于2012年、2014年在大洋网上成功举行了《广州市社会医疗保险条例》和《广州市公园条例》网上立法听证会，受到社会各界的广泛关注，吸引了众多网友参与，拓展了立法听证的社会影响和公众参与度。2017年，在制定《广州市停车场建设和管理规定》的过程中，考虑到此次立法关系我市城市管理和市民出行等重大问题，涉及人民群众的切身利益，为此市人大常委会决定在腾讯大粤网上举行第三次网上立法听证会，就住宅区建筑区划内共有部位施划停车泊位的规范管理、城市道路泊位的施划和规范管理、是否应当鼓励住宅区等专用停车场对外开放等三个争议较大的问题进行听证。此次网上听证会的程序与前两次基本相同，分为陈述人陈述观点、听证人提问、陈述人辩论、陈述人最后陈述、主办方小结等五个环节。但在陈述人辩论环节增添了新亮点，即以网络实时直播的方式将陈述人之间的辩论全程向网友公开，网友可以随时参与互动。在各方的共同努力下，此次听证会秩序井然、气氛热烈，听证陈述和辩论全面、深入、充分，广大网友积极参与，成效显著。听证会结束后，市人大常委会法制工委撰写了立法听证会报告书并印发常委会会议供常委会组成人员审议该法规时参考，听证陈述人的多数意见被采纳。