用好用足两个立法权 为加快建设社会主义现代化作出新贡献

    1992年7月1日，七届全国人大常委会第二十六次会议决定授予深圳经济特区立法权，2000年3月15日，九届全国人大第三次会议通过立法法，深圳据此获得较大的市立法权。2015年3月15日，十二届全国人大第三次会议通过了修改《立法法》的决定，修改后的《立法法》将享有地方立法权的地方范围从较大的市扩大到设区的市，较大的市已经制定的地方性法规继续有效，改称为设区的市法规。截至2017年6月30日，深圳市人大及其常委会共制定法规220件，其中经济特区法规180件，设区的市（较大的市）法规40件；现行有效法规162件，其中经济特区法规123件，设区的市（较大的市）法规39件，按法规内容分类，政治类27件、经济类50件、文化类11件、社会类50件、生态文明类24件。

    一、两个立法权是深圳改革发展的重大优势

    立法权是国家权力的重要组成部分，拥有经济特区立法权、设区的市（较大的市）立法权，是深圳改革发展的重大优势。深圳地方立法有力地促进了深圳改革创新和“窗口”“试验田”作用的发挥，有力地推动了“五位一体”总体布局在深圳的贯彻落实，也为国家和其他地方立法提供了许多有益的经验。

    （一）深圳地方立法推动“五位一体”总体布局在深圳的贯彻落实。

    一是为建立和完善社会主义市场经济体系奠定了坚实的法治基础。先后制定了股份有限公司条例、有限责任公司条例、创业投资条例、循环经济促进条例等经济领域的法规共81件，有力促进了深圳市场经济体制的发育完善，营造了良好的市场经济环境，保障了经济又好又快发展。

    二是为政治文明建设提供了完备的制度保障。先后制定了深圳市人大常委会议事规则、深圳市人大常委会讨论决定重大事项规定、深圳市人大常委会任免国家机关工作人员条例等政治文明领域的法规共32件，从制度上保证了党的领导和人大代表履行职责。

    三是为繁荣文化事业营造了良好的法治环境。先后制定了图书馆条例、文化产业促进条例、全民阅读促进条例等文化建设领域的法规共11件，通过制度设计不断丰富和满足广大群众日益增长的文化生活需求，激发文化产业发展活力，助推全民文化素养和经济特区文化软实力的提升。

    四是为推进社会建设提供了科学的法律支撑。先后制定了社会治安综合治理条例、员工工资支付条例、社会建设促进条例等社会建设领域的法规共70件，以立法来保障和推动新时期的社会建设，为保障和改善民生作出了重要贡献。

    五是为生态文明建设提供了有力的法律武器。先后制定了环境噪声污染防治条例、环保条例、绿化条例等生态文明领域的法规共26件，运用法治的手段来推动城市发展，有力地加强了我市生态环境建设。

    （二）深圳地方立法坚持先行先试，为国家和其他地方立法积累了一定的经验。1992年全国人大常委会授权决定的初衷之一就是希望深圳经济特区在立法上先行一步，为国家立法探索和提供经验。在25年的立法实践中，深圳市人大及其常委会不辱使命，充分发挥经济特区立法的“试验田”作用，积极进取，锐意创新，所制定的经济特区法规中，有很多是在国家尚无立法先例的情况下，借鉴香港及国外成功经验先行先试。制定的220件法规中，先行先试类105件、创新变通类57件，先行先试类和创新变通类法规占制定法规的7363%。在105件先行先试类法规中，有41件是早于国家法律、行政法规出台的，如，深圳率先制定了股份有限公司条例、有限责任公司条例、律师条例、公民无偿献血及血液管理条例、政府采购条例、循环经济促进条例、心理卫生条例等，为国家制定公司法、律师法、献血法、政府采购法、循环经济促进法、精神卫生法等都提供了宝贵的可复制可推广的经验，为国家建立和完善社会主义法律体系作出了重要贡献；有64件是国家尚无法律、行政法规规定的，如控制吸烟条例、改革创新促进条例、保障性住房条例、建筑节能条例、商事登记条例、文明行为促进条例、全民阅读促进条例、医疗条例、质量条例等都是全国首部法规，既填补了国家立法层面的空白，又为兄弟省市的地方立法提供了有效借鉴。

    二、深圳立法工作存在的主要不足

    回顾经济特区立法工作的发展历程，成绩令人鼓舞，同时我们也清醒的认识到，立法工作中还存在一些不足和薄弱环节，主要表现在：

    （一）立法权行使的质量尚待进一步提高。在出台的法规中，有的创新性不够突出，制度设计上跳出旧框框、摆脱固有定势的力度还要加强；有的法规主要是对现有行政、经济和社会发展和管理经验的总结、对改革成果的固化；有的法规滞后于形势发展未能及时修改或者废止；有的法规针对性、操作性还不够强，宣示性、倡导性条文较多。

    （二）立法与改革决策相衔接的工作机制仍需进一步完善。在目前的立法工作机制中，对于确定某些重大改革是采取先改革还是先立法，亦或是改革与立法同步进行，立法工作机构与市委负责改革的工作机构之间沟通协调缺乏制度化安排，导致改革计划与立法计划相脱节、相关改革具体方案与相关法规案的起草审议相脱节，难以落实中央关于重大改革于法有据，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革的要求。

    （三）立法工作力量不足。立法法修改后，很多兄弟城市人大都加强了立法工作队伍建设。相比而言，在立法任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大的情况下，我们的立法工作队伍人员数量和质量还难以适应新形势下做好人大立法工作的要求。关于人大法工委内设机构设置，全国绝大多数城市人大法工委内设机构标准配置为综合处、法规处、备案审查处，深圳是全国副省级城市中法工委内设机构唯一没有分设的城市。

    （四）近年来设区的市立法较少。2000年获得较大市立法权后共制定设区的市（较大的市）法规40件，制定经济特区法规66件，设区的市（较大的市）法规占新制定法规的377%。其中四届人大及其常委会制定9件，五届人大及其常委会制定2件，六届人大及其常委会至今换届已两年，修改、修订设区的市法规4件，未新制定设区的市法规。

    三、用好用足两个立法权，为加快建设社会主义现代化作出新贡献

    2017年7月12日，深圳市人大常委会成功举办了纪念深圳经济特区授权立法25周年座谈会，回顾、总结经济特区25年来的立法工作，研究、部署在新形势下的经济特区立法工作。在新的历史起点上，深圳人大将在全国人大、省人大的有力指导和深圳市委的坚强领导下，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神以及习近平总书记系列重要讲话精神和对广东工作、深圳工作的重要批示精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”的战略布局的要求，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，紧紧围绕深圳市的中心工作，以深圳率先实现现代化为目标，用好用足两个立法权，牢牢抓住提高立法质量这个关键，恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，依法履行职责，积极探索创新，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护；继续突出问题导向和实践需求，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持“立、改、废、释”并举，增强立法的及时性、系统性、针对性、有效性。在今后的工作中，我们将着重抓好以下几方面工作：

    （一）始终坚持党的领导，确保经济特区立法正确的政治方向。

    把坚持党对立法工作的领导作为必须遵循的重大政治原则，自觉把党的主张通过法定程序转化为国家意志，从制度上和法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。要通过制度安排，保证市委重大决策贯彻实施，保证党在新的历史条件下始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。要继续坚持经济特区立法重要工作和重大问题向市委请示报告制度，进一步改进立法规划、立法计划报市委审议的方式，在编制立法计划、立法规划的过程中，充分征求并认真落实市委常委会的意见。重要法规草案和立法工作中遇到的重大问题要及时向市委请示，并认真落实市委的决策。总之，经济特区立法既要反映人民群众的意愿，又要注意顾全大局，自觉维护党委的重大决策，使党的主张和人民意志的统一在法规中得到充分体现。

    （二）坚持改革创新，进一步用好用足两个立法权。拥有经济特区立法权和设区的市立法权，是我市的重要优势。尤其是经济特区立法权来之不易，我们一定要倍加珍惜。在经济特区建设初期，中央给予了很多优惠政策，对经济特区的发展起到了很大的推动作用。随着国家改革开放的不断深入，这些特殊的优惠政策已经成为普惠政策，我市也进入了自造优势发展的新时期，经济特区立法权正是深圳现有的重大政策优势。虽然国家立法在逐步完善，但是，经济特区立法的地位和功效并没有改变，使命还在延续，经济特区立法权只能加强，不能弱化。随着改革向纵深发展，立法任务越来越艰巨，立法的难度、推进改革的力度、对立法质量的要求越来越高，经济特区立法在解决经济社会深层次矛盾、突破改革发展的瓶颈问题方面，仍有广阔的空间和舞台。因此，我们必须继续发挥经济特区立法权的优势，大胆探索，大胆试验，推动改革创新，充分发挥“试验田”的作用，继续为国家和其他地方立法提供鲜活经验。今后，凡属先行性、试验性、创新性的制度建设，要继续充分运用经济特区立法权；凡属“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，继续运用设区的市立法权，强化对上位法的补充、实施和细化功能，发挥好两个立法权的作用，继续当好社会主义法制建设“排头兵”。

    （三）围绕全市工作大局，充分发挥立法对深圳经济社会发展的引领和推动作用。习近平总书记指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”我们将认真落实中央关于重大改革于法有据的要求，围绕市委决策部署，始终坚持将立法与改革发展重大决策紧密结合，高度关注改革进程，积极研究改革中的立法问题，进一步完善立法与改革相衔接的工作机制，做到立法主动适应改革和社会经济发展需要。当前，特别要紧紧围绕新时期改革发展方向，进一步加快警务辅助人员条例、人才工作条例、城市更新条例、国家自主创新示范区条例等立法进度，积极推进生态环境保护、政府职能转变、民生保障、地下空间、公共安全保障等领域的立法，充分发挥立法在引领、推动和保障改革创新方面的重要作用。

    （四）深入推进科学立法、民主立法，提高立法质量。十八届四中全会决定提出“深入推进科学立法、民主立法”。深圳市人大及其常委会在25年的立法实践中，积极探索，不断总结和完善坚持科学立法、民主立法的好经验、好做法，并以制度化的形式加以规范。如，先后建立和完善了立法听证、立法发扬民主、立法质量提升、审议工作、立法咨询专家、立法联系点等方面的工作机制。在今后的立法中，我们将在继续发挥市人大代表、区人大常委会、社区立法联系点、企业立法联系点、立法咨询专家库以及深圳大学经济特区立法研究中心和市律协人大常委会立法调研基地作用的基础上，以完善立法审议机制、立法评估论证机制、立法协商机制为重点，深入推进科学立法、民主立法。

    我们将抓住“起草”和“审议”两个关键环节，提高法规草案质量，避免法规提交人大审议后进行大幅修改甚至搁置，浪费立法资源。起草阶段，我们将继续坚持提前介入的做法，进一步加强与起草单位的沟通联系，对法规草案中涉及的重大制度设计提前组织相关课题研究及专家论证工作，强化对法规起草环节的主导，促进法规起草质量的提升。审议阶段，我们将继续坚持问题导向，紧紧抓住法规草案的关键条款进行深入审议，把重点放在重大制度设计的难点问题上，放在各方争议较大的焦点问题上，加大调研力度，深入基层、深入实际开展立法调研，充分征求和听取各方面的立法意见建议，认真研究论证，科学合理采纳，努力寻求最大公约数,最大限度地凝聚社会共识，着力增强法规的针对性和可执行性。

    （五）加强立法工作队伍建设，不断提高业务素质和工作能力。习近平总书记强调：“立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，立法人员必须具有很高的思想政治素质，具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。”张德江委员长在第21次全国地方立法研讨会的讲话中强调加强立法队伍建设，指出“建设高素质的立法工作队伍，是加强和改进立法工作的基础性、战略性任务”，同时还对人大立法工作机构和人员的配置提出了具体指示，要求“各地党委要高度重视立法机构和人员建设，认真研究采取有效措施，着力解决立法工作力量不足的问题”，“谋划长远积极发展壮大立法工作队伍”。

    在立法任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大的情况下，我们将努力加强人大立法工作机构和队伍建设，为人大立法工作提供有力的组织保障。同时，我们将从适应立法工作的实际需要出发，探索从有工作经验、有专业能力的法官、检察官、律师、政府法制工作人员及法学专家中选拔立法工作者，优化立法工作队伍结构。继续通过加强理论学习、业务培训和实践锻炼等多种方式，按照正规化、专业化、职业化的要求，建立一支政治立场坚定、工作作风严谨、能力水平过硬的立法工作队伍。