立法基本原则如何在地方立法中落实

    立法法总则确立了遵循宪法基本原则、依法立法、科学立法、民主立法的立法基本原则。珠海作为拥有设区的市立法权和经济特区立法权的城市，十分重视在立法中贯彻执行立法基本原则，提高立法质量，确保制定的设区的市法规符合“不抵触、有特色、可操作”的要求，确保经济特区法规遵循宪法的规定、法律行政法规的基本原则、符合实际需要。《珠海经济特区物业管理条例》是珠海市人大常委会2016年以来启动的立法项目，调整的社会关系复杂，事关千家万户利益和社会的和谐稳定，备受社会关注。我们把立法基本原则贯彻落实到该条例制定的全过程，确保法规体现党的意志和市民的愿望，经得起实践检验。

    一、坚持依法立法，深入论证草案主要制度的合法性

    于经济特区法规而言，依法立法的核心在于立法的权限、程序符合立法法和省、市制定法规规定，立法内容遵循宪法的规定和有关法律行政法规的基本原则。在审议和修改《珠海经济特区物业管理条例》草案过程中，我们坚持：

    一是准确把握权限范围，正确处理两个立法权的关系。我市在2007年制定了《珠海市物业管理条例》（以下称2007年条例），属于设区市的立法。随着国务院《物业管理条例》《广东省物业管理条例》的修订，我市现行条例出现了与上位法不一致的地方。条例实施近十年来物业管理实践也出现一些新情况和新问题，需要新的制度予以规范。考虑到需要对上位法有的具体规定作变通，在物业管理领域进行制度探索创新,我们在立法形式上，决定运用经济特区立法权，制定《珠海经济特区物业管理条例》，待经济特区法规出台后再废止设区的市法规。目前，条例草案已经过市人大常委会三次审议，尚处于修改完善阶段。

    二是深入论证草案主要制度的合法性。常委会在制定法规过程中，对法规主要制度的合法性均进行严格审查把关，并重视依托专业力量参与法规合法性论证。2017年以来，市人大常委会在法律理论和实务界新选聘了16名专家学者、资深律师担任常委会立法顾问。在物业条例立法中，常委会法工委结合调研和审议情况对草案有争议的主要制度进行系统梳理，共梳理出条例适用范围、业主定义、物业管理委员会制度、物业专项维修资金应急使用制度、业主代表大会制度、推定原则、住宅物业服务企业强制招投标平台选聘制度、物业管理保修金制度、业主大会及业主委员会决定之撤销制度、业主大会的民事主体地位、车位及车库是否计入业主投票权、住宅维修资金未足额缴付限制转让制度、前期物业承接查验主体制度、业主委员会成员禁止行为的法律责任等14个问题，组织立法顾问通过召开法规论证会、提交论证报告等方式，对制度的合法性逐条进行研究论证。例如，关于业主的界定，有意见提出房屋产权人之外的共同使用人如配偶应认定为业主。经论证认为，国务院物业管理条例规定“业主是指房屋的所有权人”，房屋的产权经过登记公示并为人所信赖，将业主定义为房屋的登记所有权人合法有据，而婚姻关系及其他家庭成员关系不具有公示性，所有权人以外的使用人可以通过变更登记取得所有权的方式取得业主身份。又如，现行条例规定业主大会、业主委员会作出的不合法决定可以由物业行政主管部门或镇、街予以撤销。我们经过论证认为，业主大会和业主委员会的决定系民事行为，宜通过民事撤销之诉来解决，由行政机关撤销其决定不具有合法性，条例草案中删除了这一规定。

    二、坚持民主立法，广泛深入地听取各方面意见

    民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。物业管理事关民生，市人大常委会在审议修改草案过程中，充分发扬民主，深入群众、深入基层，倾听民意、集中民智，力求法规制度设计能够回应群众的关切和期盼。

    一是以民意为指引，选准立法项目。常委会在制定年度立法计划时，坚持围绕中心，服务大局，关注民生，从全市经济社会发展以及人民群众的需要出发，谋划和选定立法项目。调研显示，随着近年来房地产市场的快速发展，人民群众对居住环境、物业服务的要求日益提升，涉及业主自治和物业管理方面的问题日益增多，物业管理的纠纷占街道调处的日常纠纷约六成以上，近三年我市两级法院受理的物业服务合同纠纷年均上千宗。物业管理成为城市管理和社会治理的热点问题，成为影响社会和谐稳定和居民安居乐业的一个重要因素。常委会从民意需求出发，将物业条例立法纳入2016年立法计划，及时响应了群众的呼声和期盼，受到了社会各界的欢迎和关注。

    二是在制度设计方面，注重对各种民事主体权利的保护。物业条例既关系到业主自治，也关系物业服务企业的发展和政府部门的治理水平。审议过程一直存在业主自治多一些还是政府监管多一些、是突出业主权益保护还是业主权益与物业服务企业权益并重的争论。常委会对此进行深入调研论证，精准拿捏立法导向，在制度设计时充分尊重业主的自治权，注重对业主自治权和物业企业合法权益的保护，对政府机关的权力与责任、业主的权利与义务、物业服务企业的权利与义务进行科学规范，对可能影响业主自治的条款作了删除或修改的处理，同时针对目前业主大会筹备难、召开难、决议难，业主委员会运行难等业主自治发育不良的情形，为防止社会治理真空，适当介入政府管理，将业主自治和政府管理有机结合，实现社区治理中公权与私权的平衡。

    三是在公众参与方面，不断拓宽听取意见渠道。针对立法征求意见中“沉默的大多数”现象，我们积极改进征求意见方式，改“请进来集中开会”为“走出去上门拜访”，直接深入基层一线听取意见。先后召开40余场座谈会，深入到各行政区、功能区，听取物业管理部门、物业服务企业、业委会代表、小区业主代表的意见。同时选取市内物业纠纷矛盾突出的镇街、不同管理模式的物业小区、不同运作水平的业委会、不同发展阶段的物业服务企业，开展实地走访调研。委托专业机构按照我市常住人口千分之二比例开展随机入户调查，涵盖我市三大行政区的15个区域，发放问卷2000份，摸清我市物业管理现状，准确了解民情民意。组织召开全市首次立法协商座谈会，听取来自不同界别的市政协委员、民主党派代表的意见。筹备召开全市首次立法听证会，听取不同利益群体的意见和呼声。通过报纸、门户网站、电子邮件、微博、QQ、微信等方式公开征集对条例草案的修改意见，收到市民和人大代表近500多条回复意见。通过扩大公众参与，充分摸清了各类主体的立法需求，充分集中了人民群众的智慧，形成了良好的社会参与氛围。

    三、坚持科学立法，确保制度规范有效管用

    科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。地方立法体现客观规律，就要立足地方实际，实事求是，抓住本地急需解决的问题，科学分析立法需求，精准进行制度设计。在此基础上不断提高立法精细化水平，对关键条款进行深入研究，做到能具体的尽量具体、能明确的尽量明确，切实增强法规的有效性、实用性和可操作性。

    一是坚持问题导向，增强制度设计的针对性。围绕问题立法，是立法解决问题的前提。常委会审议修改物业条例的过程，也是查找和分析问题的过程。通过反复调研，梳理出全市物业管理急需要解决的五大方面15项典型问题。针对典型问题，按照“一事一策”的原则，精细研究制度解决方案。如针对行政管理缺位的问题，我们在修改草案时重新厘清了市、区、镇街和行业管理部门的职责，避免职责交叉重叠和越位。针对业主大会召开难的问题，对业主联名要求设立首次业主大会的，规定联名业主人数比例从百分之二十降至百分之十，进一步降低首次业主大会的门槛。

    二是注重比较研究，优选制度方案。常委会委托专业机构收集了国家有关法律法规、司法解释、各地现行有效的28部地方性法规以及港澳地区的物业管理立法制度资料，编纂完成近200万字的《珠海经济特区物业管理条例（草案）主要法律依据和参考资料》。同时充分借鉴外地实践经验，赴港澳考察了业主立案法团制度、管理委员会制度、公共契约制度和物业管理职业资格制度，到境内的上海、广州、深圳、南京、成都、西安、温州、苏州等9个城市学习考察先进物业管理经验和立法经验，寻求解决共性问题的制度先例和创新思路。

    三是精细论证，确保每个制度能落地、可操作。各地的管理体制和社会治理程度不同，外地的先进经验能否落地，必须结合本地实际进行可行性论证。我们在物业立法中学习了江苏的业主代表大会制度，也考察了本地业主代表大会的实践，通过可行性论证，认为业主可以通过议事规则确定，由业主通过特别授权的方式将管理权委托业主代表行使，未推选代表的业主与业主代表共同组成业主代表大会进行管理，并将这一制度写入草案。我们学习了广州通过电子投票系统来解决业主大会召开难、表决难的经验，专门考察了广州和本地研发的电子投票系统的可操作性，决定将电子投票制度作为业主大会会议形式和表决方式之一写入条例草案。

    截至目前，我市的物业管理条例还在修改完善当中，即将进入第四次审议。我们通过开展物业管理条例立法，更加认识到依法立法、民主立法、科学立法对于提高立法质量的重要性，再次体会到立法是一项精细化工程。依法立法是始终恪守的原则，任何时候都不能突破。民主立法的过程是一个集思广益的过程。必须把立法工作者与实务工作者、理论研究者和社会公众参与有机结合起来，充分运用立法公开、立法调研、立法协商、立法论证、立法听证、社会调查等方式方法，听取各方面的意见。特别是借助专业机构，采用社会调查方法对现状和问题进行深入研究，将社会调查与统计分析方法引入地方立法工作，是大数据时代提升立法工作预见性和针对性的有效手段。科学立法的过程是一个精细化立法的过程。要坚持问题导向，从找准问题入手，把立法决策变为发现问题、剖析问题、解决问题的过程。要加强精细化论证，力求使每项制度立得住、行得通、真管用。加强法规审议前的准备，为常委会委员审议法规提供充分的法律参考依据和事实参考依据。把握审议节奏，对于难度大的项目增加审议次数或两次审议之间的时间间隔，坚持立法进度服从立法质量，不急于求成，不急于表决。相信坚持和实践依法立法、民主立法、科学立法的原则，我们一定能将地方性立法提升到一个新的水平。