加强党对地方立法工作领导的若干问题

    法律是治国之重器，良法是善治之前提。加强党对立法工作的领导，是党依法执政的重要内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。深入研讨加强党对地方立法工作的领导，对于党更好依法执政，推进地方治理体系和治理能力现代化，实现人民当家作主和依法治国，具有重大现实意义。

    一、深刻领会坚持党对地方立法工作领导的内涵

    （一）实施依法治国基本方略，必须坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义法治之魂，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验，也是我国社会主义法治与西方资本主义法治最大的区别。地方法治是社会主义法治的重要组成部分，而地方立法又是地方法治的重要前提。地方立法在维护国家法制统一的同时，建立符合地方实际的法律制度、保障地方经济社会发展、促进社会治理，在地方法治中发挥不可替代的重要作用。在地方立法中坚持党对立法工作的领导，把党的领导贯彻到立法工作全过程，能够确保立法反映党和国家事业发展要求、体现社会主义核心价值观、回应人民群众的关切和期待，实现良法善治。

    （二）发挥人民代表大会制度作用，必须坚持党的领导。我国宪法确立了中国共产党的领导地位。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。一方面，人民代表大会制度是党领导人民确定的国家政权组织形式和根本政治制度，是实现党的领导权和执政权的制度载体。另一方面，人民代表大会制度是实现人民当家作主的根本途径和最高实现形式。在人民代表大会制度下，国家的行政、审判、检察机关由人大产生，对人大负责，受人大监督。在省、自治区、直辖市和设区的市、自治州、自治县等各级地方，地方立法权是地方国家权力机关最重要的权力配置形式，对立法的领导权是党治国理政的必然要求和根本实现形式。因此，在地方立法工作中，同样要坚持党对地方立法的领导，将党的政策主张通过立法形式体现为国家意志，在法治的轨道内实现执政意图。

    （三）党对地方立法工作的领导主要是政治、思想和组织的领导。《中国共产党章程》规定：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。”据此，党对地方立法工作的领导，可以理解为党对地方立法工作的政治领导、思想领导和组织领导。加强党的政治领导，即坚持正确的政治原则、政治方向，总揽全局、协调各方，领导立法规划计划编制，确定立法工作目标任务，明确重点立法项目，提出完善立法工作体制机制的意见，积极解决立法工作中遇到的问题，保证立法工作的顺利进行；加强党的思想领导，就是以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入学习贯彻以习近平同志为核心的党中央提出的一系列新思想新观点新论断，深刻认识党领导立法工作的重要意义，切实把党的领导贯彻到立法工作全过程。加强党的组织领导，就是向政权机关推荐重要干部，并对进入立法机关的党员以及国家立法机关内部的党组织实施领导，保证党的大政方针、政策的贯彻落实。党对地方立法工作的领导，是通过地方立法机关依据宪法和法律有效行使立法权，而不是包办具体立法事务的领导，不是代替立法机关从事立法活动。

    二、汕头始终坚持党对地方立法工作领导的实践做法

    在中央、省委的正确领导下，市委始终高度重视领导地方立法工作，市人大常委会始终自觉接受党对地方立法工作的领导，取得了积极成效。

    一是在党的代表大会上对地方立法工作提出要求。2011年，国务院决定将汕头经济特区的范围扩大到全市行政区域。市第十次党代会提出，要进一步创新特区立法。加强经济发展、社会建设、民生事业等领域的立法，以改革创新精神推动科学立法、民主立法、开门立法。完善立法程序和立法机制，建立立法回应机制，加大立法公开性，切实提高立法质量和水平，把特区立法优势转化为发展优势。2016年，市第十一次党代会提出，推进科学民主立法,拓宽多元化的法规起草方式,大力推进立法协商、开门立法,探索委托第三方起草法规草案,加强对法规规章实施的监督。用好特区立法权,充分发挥立法对改革的引领和推动作用,突出经济发展、城市文明、社会治理等重点领域立法,制定一批具有开创性、引领性的高质量法规规章。”在党代会精神指引下，市人大常委会制定了行政体制综合改革、行政执法监督、预防腐败、城乡规划、小公园开埠区保护、台湾同胞投资保障、城市公共汽车交通、道路交通安全、城市绿化、环境噪声污染防治、商品房销售、房屋安全、物业管理、职工权益保障、残疾人扶助、老年人权益保障、青年志愿服务促进、基础教育投入保障、农村集体资金资产资源管理等一批服务经济建设、加强社会管理、保障民生民安、推动科学发展的重要法规。

    二是出台加强领导地方立法的党内规范性文件。2016年，市委出台《中共汕头市委关于加强新形势下人大工作和建设的决定》，认真贯彻落实以习近平同志为核心的党中央对坚持和完善人民代表大会制度、做好新形势下人大工作提出一系列新思想新论断新要求，贯彻落实中央、省委对加强新形势下人大工作的新部署新要求。在依法行使立法权方面，确立了市委领导，人大主导，政府协同，各方配合，公众参与的立法工作格局。强调发挥立法引领作用，特别是继续发挥好经济特区立法的试验示范作用，以改革创新理念推进经济特区立法，做到重大改革于法有据，把立法优势转化为法治优势和发展优势，并对推进科学立法、民主立法，加强立法能力建设规定了具体措施。2017年，市委研究制定《关于加强党领导地方立法工作的实施意见》，提出加强统筹谋划，有力引领立法工作。通过加强对立法计划编制活动的领导，加强重大立法项目的领导，提出立改废释意见建议，充分发挥市人大及其常委会在立法工作中的主导作用，重视发挥市政府在立法工作中的重要作用，加强备案审查和清理工作，落实党委领导责任，加强立法队伍建设，把党的领导贯彻到立法工作的全过程和各方面。

    三是批准立法计划。市人大常委会党组根据市委要求，围绕中心工作，安排立法项目，并将立法计划草案报请市委批准作为编制和实施的必经程序。通过有目的、有计划、有步骤开展立法工作来落实党的各项政策，实现党的执政目标。历年来，我市的立法计划编制都由市政府常务会议通过年度立法计划建议，经市人大常委会主任会议讨论后，由市人大常委会党组报请市委批准，再正式下达年度立法计划。以创建全国文明城市为抓手，促进全面振兴发展，是我市今年的中心工作。2017年3月，市委常委会听取了人大立法计划编制情况的汇报，围绕创文强管、经济建设、生态环境保护主题安排立法项目，保证了党委决策与人大立法有机统一。

    四是提出重大立法建议。2010年11月，我市濠江区被省委、省政府确定为推广顺德经验深化县级行政体制改革的试点区。2011年3月22日，市委印发《濠江区行政体制综合改革工作方案》，要求市人大常委会对濠江区行政体制综合改革工作予以立法保障。同日，时任市人大常委会主要领导同志亲自召开立法项目推进会，同时致函市政府，要求抓紧做好促进和保障濠江区行政体制综合改革法案提请审议工作，并组织常委会组成人员到濠江区开展相关立法调研。2011年6月，通过了《汕头市人民代表大会常务委员会关于促进和保障濠江区行政体制综合改革的决定》，将党委关于市区权责法定化的决策部署转化为法律制度，依法促进和保障濠江区开展改革试验工作，为濠江区进一步完善行政体制、推动科学发展、先行先试提供法制保障。

    2011年，国务院决定自当年5月1日起将汕头经济特区范围扩大到全市行政区域。为适应特区扩围工作需要，市委制定《汕头经济特区扩大范围的重点工作方案》，要求市人大常委会清理现行特区法规。市人大常委会法工委在参与申报特区扩围前期工作时，就较早地对原有经济特区法规在扩大后的经济特区适用问题进行了认真研究，在征求各项法规实施部门、单位和市法制局意见的基础上，提出了因应预案。当年4月26日，市人大常委会通过了《汕头市人民代表大会常务委员会关于2011年5月1日前制定的经济特区法规在扩大后的经济特区适用的决定》，及时有效地解决了原有特区内外法规适用上的“一市两法”问题。

    五是成立重大法规项目起草领导小组。2013年，我市根据省纪委工作部署，在国家目前还没有专门预防腐败方面立法的情况下，出台《汕头经济特区预防腐败条例》，为防腐立法先行探路，为“廉洁汕头”建设提供法律保障。省纪委监察厅、预防腐败局对该项立法十分关注，给予大力支持和指导。市委成立了以市委书记为组长、市长为常务副组长，人大、政府、纪委主要领导和分管领导为副组长，法工委、法制局、预防腐败局、法院、检察院主要领导为成员的法规起草领导小组，下设办公室（设起草组、专家组和综合协调组）。时任市委书记、市人大常委会主任2次主持市委常委会专门研究预防腐败的组织领导、工作机制、总体要求、基本原则、预防腐败主体、预防职责等立法重大问题，同时认真总结我市开展预防腐败工作的实践经验，将效能监察、廉政谈话、“三述”等上升为法律规范。这一立法组织安排，保证了立法的正确政治方向，有力地推进了立法工作进程，为《条例》顺利出台奠定了坚实基础。

    六是主要领导亲自推动立法。《汕头经济特区城市公共汽车客运管理条例》从2006年酝酿到2012年正式通过，可谓“七年磨一剑”。2008年12月，市政府将草案提请市人大常委会审议。2009年3月，市人大常委会主任会议经过讨论，认为出台条例的时机不够成熟，因此未提请常委会审议，一度搁置下来。2010年7月，时任市委主要领导在市委九届九次会议上指出，“加快发展城市公共交通，就要把优先发展城市公交上升到立法层面，制定一个既管当前又管长远的法规”。体现了市委对地方立法工作的重视，也是市委对制定城市公交法规的要求。市人大常委会加快了条例的立法进程，经过四次审议通过了条例。条例以“优先发展城市公共交通”为导向，明确市、区（县）人民政府在城市规划、建设、道路通行和资金投入等方面体现公交优先原则，对城市公共汽车枢纽、站场建设、车辆和设施装备的配置、更新给予必要的资金和政策支持。到2017年，通过大力发展公共交通,推进快速公交工程建设,新增投放新能源公交车辆,增加定制公交线路，加快城乡公交一体化,实现跨区(县)公交线路达25条以上，中心城区建成区公交站点500米服务半径覆盖率达到98%,群众搭乘公交更加便捷。

    七是建立法规表决前批复制度。汕头的做法是，在市人大常委会对法规草案三审表决前，由市人大常委会党组将草案修改二稿、修改对照稿及其主要问题的修改说明，报送市委审批。市委办公室正式批复市委办公室征求市委各领导同志意见后，形成反馈意见稿，在正式批复前，交市人大常委会法工委研究后再找反馈市委办，把可能存在的协调问题解决在市委批复之前。特别重要的法规还要经过市委常委会审议决定。如2016年，在《汕头经济特区农村集体汕头经济特区农村集体资金资产资源管理条例》三审表决前，市委常委会听取市人大常委会法工委关于条例制定修改情况的汇报，对进一步细化农业部门管理职责资金管理相适当赋予农业管理部门必要的管理权限，规范账户、财务和开支审批资产管理，明确农村集体资产的范围，农村集体资产资源交易平台的分级交易，以及民主管理、法律责任等主要问题作出规定。市委主要领导要求认真做好法规解读，组织全市村居委干部培训，做好实施各项准备，确保条例贯彻实施。

    三、加强党对地方立法工作领导的几点思考

    一是坚决破除“党大还是法大”这个伪命题。党和法的关系是社会主义法治建设和民主政治建设的核心问题。法治当中有政治，没有脱离政治的法治。针对“党大还是法大”这个似是而非的问题，习近平总书记指出：“‘党大还是法大’是一个政治陷阱，是一个伪命题。对这个问题。我们不能含糊其辞、语焉不详，要明确予以回答。”习近平总书记围绕党法关系的性质、社会主义法治必须坚持党的领导、党的领导必须依靠社会主义法治进行了深刻阐述，澄清了模糊认识，批驳了错误观点，统一了思想认识。这就要求我们在立法工作中，理直气壮地坚持党的领导。同时，对于各级党组织、各级领导干部来说，权大还是法大则是一个真命题。党对地方立法工作的领导是组织行为、集体行为，必须坚持民主决策集体领导，坚持充分发挥立法机关作用，坚持依法依规开展工作。

    二是处理好党的政策与地方法规的关系。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。政策具有因地制宜、因时制宜、侧重指导的特点，法规具有普遍性、统一性、连续性、稳定性、规范性等特点，两者都是人民根本意志的反映，其本质是一致的。处理好党的政策与地方法规的关系，既要破除“立法虚无论”，以政策否定立法作用，甚至用“土政策”取代地方法规；也要破除“立法万能论”，否定党的政策和其他社会规范的价值和作用。有地方立法权的地方党委应当注重立法工作与改革决策衔接协调，按照重大改革于法有据的原则，对改革发展急需的、实践证明行之有效的政策措施，及时向人大提出重要法规立改废释的意见建议，通过法定程序转化为地方法规，成为具有法律约束力的行为规范，通过立法保障党的政策有效实施。

    三是落实好党委领导责任和机构队伍建设。落实好地方党委领导责任。建立健全党领导立法工作责任制，有地方立法权的地方党委主要负责同志履行领导立法工作第一责任人职责，做到重点立法工作亲自过问、重要立法项目亲自推进、重大立法问题亲自协调，其他负责同志按照党委统一部署抓好分管领域相关重要立法事项。进一步加强立法机关的能力建设。按照加强法治工作队伍建设的总体要求，加强人大、政府法制工作机构建设。通过挂职、交叉任职等方式培养人大立法工作骨干，从符合条件的律师、法学专家中招录立法人才，优化立法人才资源配置。加强党委法规工作机构建设，充实专门力量，提高综合素质，使其更好地承担服务党领导立法工作的职能作用。