坚持“四个结合” 加强立法能力建设

　　立法能力是做好立法工作、保证立法质量的基础和前提，特别是对于新赋予立法权的设区的市来说，加强立法能力建设既是当务之急，又是一项长期任务。惠州市人大常委会高度重视加强立法能力建设，相关工作起步早、力度大、措施实，不仅确保了惠州成为立法法修改后全省第一批开始行使地方立法权的设区的市，而且实现了地方立法工作的良好开局。概括起来，我市在加强立法能力建设方面主要是始终坚持“四个结合”。

　　一、坚持科学理念与服务大局结合，确保正确政治方向

　　2015年5月，惠州市正式开始行使地方立法权，全市上下对立法这项全新工作的性质、要求、规律等普遍缺乏认识，科学的立法理念尚未形成。为此，两年多来，我市把树立科学理念与服务大局紧密结合起来，坚持“两手抓、两促进”。

　　（一）坚持科学的立法理念。黑格尔曾指出，“理念是任何一门学问的理性。”为了搞好立法这门学问，我们首先从树立科学立法理念着手。一是突出地方特色，不盲从大流。地方特色是地方立法的生命，如果没有本地特色，地方立法也就失去了存在的价值。在立法项目的选择上，我们坚持不从众、不搞人云亦云，注重突出惠州特色、体现惠州需求、服务惠州发展。两年多来，我们紧紧围绕全市改革发展稳定大局，及时回应人民群众需求，先后为一条江（西枝江）、一座城（历史文化名城）、一座山（罗浮山）、一个湖（惠州西湖）的保护进行了立法。二是注重质量，不追求数量。我市牢固树立“质量第一”的理念，摒弃片面追求法规数量、忽视法规质量的做法。紧密结合实际，宁缺毋滥，立有用之法，不立应景凑数之法。强化精品意识，力争使制定出来的每一部法规都成为精品。截至目前，我市共制定出台3部地方性法规（实体性法规2部，程序性法规1部），虽然数量不多，但是立法质量受到广泛好评。三是追求“小而精”，不搞“大而全”。在立法模式和体例上，我们坚持有几条就立几条，不片面贪大求全，不重复上位法条文，也不对上位法进行变相复述，切实做到制定的法规紧贴实际，重在管用、重在实施。坚持问题导向，尽量减少综合性立法，把注意力更多地转移到各个领域的一些具体问题上来，使立法更具现实针对性，力避“华而不实”“形同虚设”。比如，为了解决实际问题，西枝江保护立法中重点建立了生态补偿、交接断面水质达标管理、水体健康评估等制度；历史文化名城保护条例主要确立了合理利用制度等。

　　（二）坚持服从并服务全市大局。立法是重要的政治活动，正确的政治方向是立法工作的生命线。实践中，我们牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，不断完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局，切实把党的领导贯彻到地方立法工作的全过程。准确把握中央和省委、市委的决策意图，根据市委确定的中心工作和重点任务做好立法决策与改革决策的衔接，善于把党的路线方针政策和重大决策转变为法律规范。始终坚持从政治高度思考和把握立法工作，当遇有重大立法决策事项，特别是意见不一致的重大问题时，及时向市委请示汇报。在编制年度立法计划的过程中，紧紧围绕市委提出的“建设绿色化现代山水城市”的目标，优先选取与本市绿色发展、生态建设相适应的立法项目，努力发挥地方立法对本地经济社会发展的引领和推动作用。

　　二、坚持完善机构与健全机制结合，夯实立法工作基础

　　“工欲善其事，必先利其器”。我市着力在完善立法机构与健全立法机制方面下真功夫、下足功夫，为做好地方立法工作创造了条件、提供了保障。

　　（一）不断完善立法机构。两年多来，我市人大常委会专门的法制机构从无到有，不断得到加强和完善。2014年9月，负责法规统一审议的市人大法制委员会和专门负责地方立法工作的常委会法工委获批成立，并于2015年初完成组建。在当前严格控制机构编制的政策环境下，市委和市编委给予高度重视和大力支持，同意常委会法工委下设一室两科（即办公室、法规科和备案审查科），配备行政编制6名、政府购买服务岗位员额数3名。考虑到我市的地方性法规将主要由市政府及其部门负责起草，我们积极推动市政府及其部门加强法制机构建设。市法制局增设了法规科，新增行政编制2名，大部分政府部门均设立专门法制机构，配备法律专业人才，形成了比较健全的法制工作体系。

　　（二）不断健全立法机制。我市人大常委会高度重视地方立法工作机制建设，自2015年获批行使地方立法权起，就将该项工作列为重要议事日程。从立法计划拟订、法规立项、法规草案调研起草，到法规草案审议、修改、表决以及立法协调等各环节，常委会逐步确立了一系列比较完善、切合实际的立法工作机制。同时，着眼科学立法、民主立法，常委会先后制定出台立法论证、立法听证、立法评估、立法咨询专家等工作规定，为制定高质量的地方性法规提供了有效的制度机制保障。此外，我市不断健全公民有序参与立法机制，完善立法公开机制，并通过座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛征求意见建议。在西枝江水系水质保护条例立法过程中，我市先后召开各种征求意见座谈会40余次、专家论证会6次、表决前评估会1次，开展实地调研10余次、立法协商1次。在起草西湖风景名胜区保护条例过程中，今年我市还首次就红花湖禁止游泳事项组织了立法听证会，受到社会的广泛关注和好评。

　　三、坚持引进人才与培养人才结合，打造立法专业队伍

　　努力打造一支政治坚定、业务精通、纪律严明、作风优良的立法队伍，是加强立法能力建设的重点。我市注重引进与培养结合，选优配强立法工作队伍。目前，市人大法制委员会组成人员11名，均为具有相关领域高级职称的专业人才。常委会法工委的6名正式工作人员均具有法学硕士以上学位（2名博士、4名硕士），3名立法助理均具有全日制法学本科学历，工作人员中有6名拥有国家法律职业资格。

　　（一）多种渠道引才。首先，公开招录“考”才。在组建常委会法工委的过程中，坚持公开面向社会或从其他国家机关、事业单位等部门招聘、选调有法制工作实践经验的法学专业人员、业务骨干。2015年5月，通过约谈面试、专业素质测试、到工作单位了解情况等，从惠城区法院公开选调1名法学理论功底较为扎实、法律实务能力较强的法官到常委会法工委工作。其次，绿色通道“引”才。近年来我市大力实施“人才双高计划”、“人才双十行动”等，引进了一大批拥有博士、硕士学位和高级职称各类高层次人才，不少是地方立法所需的法学及相关专业领域。2015年，常委会利用我市人才政策的绿色通道，直接从中山大学法学院招聘了1名法学硕士到法工委工作。第三，柔性措施“借”才。常委会积极探索柔性引才机制，2015年11月，通过向社会购买服务的方式，招聘了3名具有较高素质的立法助理；通过短期借用的方式，从市地方立法研究中心抽调部分工作人员到常委会法工委跟班挂职，从而进一步加强立法工作力量。

　　（二）多种方式育才。我市通过集中培训、以干代训、挂职锻炼、考察学习等多种方式，加强对立法机构人员的培养，先后举办了全市立法法辅导报告会、常委会组成人员立法法培训班以及地方立法工作论坛，派员参加全国人大、省人大地方立法培训班（研讨会），选派立法工作人员到省人大常委会法工委、立法研究所跟班轮训，前往复旦大学接受立法理论知识培训等。2016年，我市人大常委会在惠州学院举办了第一期地方立法实务培训班，今年又与市法制局在惠州学院联合举办第二期，参加人员约180人。此外，通过市地方立法研究中心成功申报“2017年广东省地方立法研究高校联盟立法学特色课程建设项目”，积极开展校地合作，努力打造具有惠州特色的地方立法高层次人才培养体系，为地方立法提供人才保障。

　　四、坚持发挥内力与借助外力结合，凝聚立法工作合力

　　立法是一项复杂的系统工程。我市在立法实践中，注重最大限度调动社会各方的积极性，依靠集体智慧，博采众长，努力使制定的法规更好体现人民群众意愿、凝聚社会共识。

　　（一）充分发挥内力。立法是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职责。实践证明，充分发挥人大及其常委会在地方立法中的主导作用，有利于发挥人大制度优势，最大程度凝聚共识。我市在正式起草法规之前，都会组织开展广泛深入的立法调研，并撰写内容翔实、针对性强的立法调研报告，作为法规起草的基础资料，供常委会组成人员在审议时参考。科学合理安排常委会会议议程，保证法规草案的审议时间，让常委会组成人员充分发表审议意见。注重发挥法制委“统”的作用，根据常委会组成人员和其他有关方面的意见进行统一审议，并在审议结果的报告中全面、准确地反映各方面的意见。采取法规立项、法规草案征求全体代表意见，主动邀请代表参加立法调研，邀请代表列席常委会会议等方式，广泛发动代表参与立法。结合代表自身专业特长及履职条件等情况，确定部分代表为相关立法项目的重点参与代表，增强代表参与立法的实效。

　　（二）善于借助外力。常委会高度重视立法智库的建设。公开选聘了一批来自北大、武大、中大等知名高校的知名专家学者以及在相关领域具有较高专业水平和丰富实践经验的人员，组建本市立法咨询专家库，为我市的地方立法工作提供有力的智力支持。充分发挥高校人才密集、专业资源丰富等优势，2015年市人大常委会与惠州学院合作成立惠州市地方立法研究中心（校内加挂“惠州市地方立法研究评估与咨询服务基地”“惠州学院地方立法研究院”牌子），聘请了专门的研究员队伍。市地方立法研究中心已深度参与我市地方性法规的调研、起草、论证、修改等工作，并与常委会法工委合作开展一系列地方立法工作机制课题研究，真正发挥了立法的参谋助手和“外脑”作用。今年4月，常委会启动了本市立法资源专题调研，通过确定20家立法协作单位，努力搭建平台，探索将高层次专业资源引入我市地方立法工作，为地方立法服务，形成加强地方立法的强大社会合力。