统筹谋划 行稳致远 有序推进设区的市立法工作

江西省人大常委会副主任龚建华在第二十三次全国地方立法工作座谈会上发言

    党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，江西省人大认真贯彻张德江委员长对推进设区的市立法工作提出的“蹄疾而步稳、标准不能降低、底线不能突破，确保立法质量”要求，积极探寻符合设区的市立法工作规律的方式方法，努力使设区的市立法工作行稳致远。

    一、坚持把能力建设摆在首位

    加强立法能力建设，是做好立法工作的重要基础。全面赋予设区的市地方立法权以来，江西省人大常委会通过规范机构建立、督促队伍选配、开展培训指导等举措，倒逼设区的市立法能力建设。

    （一）督促设置立法机构、配备立法人员、打造立法智库。按照张德江委员长提出的设区的市立法队伍建设要求，省人大常委会明确提出，开始行使地方立法权的设区的市人大及其常委会必须要先设立法制委、法工委等立法机构，行政区域较大市的法工委编制不少于8人，较小市的法工委编制不少于6人，增设的市人大法制委、常委会法工委要设置3个处，每处至少2人；新增的行政编不能内部调剂，必须是实实在在的新增编制，且不能挪作他用。按照这些硬性条件要求，现各设区的市（以下简称各市）人大均已设立法制委、常委会法工委等立法机构，并完善了其内设机构，相关立法人员已基本到位。同时，各市还积极组建立法专家库，聘请立法顾问。部分市专门成立了人大常委会立法研究机构，新增了多名事业编制；有的市依托当地高校法学院或者法学专业的智力资源，建立了立法研究机构。

    （二）组织业务培训、进行项目指导、开展跟班学习。分3批组织约80人次的立法人员参加全国人大常委会法工委举办的地方立法培训班；举办了全省立法工作座谈暨培训会,通过以会代训方式对各市人大常委会分管副主任、市人大法制委和常委会法工委以及市政府法制办负责人进行专题辅导；结合各市的法规项目，省人大常委会不仅对法规文本提出修改意见和建议，还对如何更好地开展立法工作给予指导；有计划地安排跟班学习，各市人大常委会法工委先后选派20多名工作人员，分期分批上挂省人大常委会法工委，直接参与到省立法项目上，从立法理念、立法权限、立法体例、立法内容、立法技术、立法程序等全程深度介入，培养实际操作能力。

    （三）加强对设区的市立法能力建设督查指导。省人大法制委、常委会法工委深入各市进行专题调研、实地督导。统一要求各市就立法能力建设的有关情况进行自查自纠，并于7月启动了督查工作，会同省政府法制办组成四个工作组，分赴各市听取市人大常委会、市政府关于立法能力建设情况的专题汇报，了解立法机构设置、人员到位、制度建设以及立法工作开展情况。下一步，我们将梳理汇总有关情况，总结经验、指出问题、提出建议，向省人大常委会主任会议汇报，并反馈各市指导其进一步改进工作，督促解决各市立法能力建设和立法工作进展不平衡问题。

    二、坚持把项目计划编得精准

    法规立项解决的是“立不立、立什么”的问题，是立法工作的起点。为防止设区的市立法伊始出现“井喷”现象，省人大常委会对各市科学编制立法计划提出了明确要求：

    （一）遵循原则。按照“循序渐进、量力而行、宁缺毋滥”原则确定立法项目，切忌把立法数量作为衡量工作的标准，既防止立法粗疏，也防止过度立法。

    （二）留有空间。尊重和体现客观规律，科学立项。对适宜用法规调整的事项列入立法计划，同时注重发挥道德、村规民约、行业自律等其他社会调整方式的作用。

    （三）从严把关。注重把好“三关”：一是不抵触关，对是否超越立法权限进行把关。二是有特色关，对有无大量照抄照搬的内容进行把关，既避免立法资源浪费，又体现地方立法创新。三是可操作关，对能否解决实际问题进行把关。法规的制定和实施是相互关联、相互作用的。立法要“行得通、真管用”，就需要从法规实施的角度去反思立法中应当注意和把握的问题，切实增强法规的可操作性、可执行性和有效性。如城乡建设与管理方面的立法，我们提倡从城乡建设与管理的某一方面入手，落实责任主体，明确管理手段，规范权利义务，不搞摊大饼式的面面俱到。

    三、坚持把审查质量落到实处

    坚持问题导向，强化质量保证，逐步探索并实行“两结合”的法规审查模式，把好设区的市制定地方性法规的最后一道“工序”。

    在审查标准上，注重合法性审查。同时考虑到新赋予立法权的设区的市立法工作刚起步，没有立法实务经验，在合理性方面也给予具体指导。合法性方面，重点在是否超越地方立法权限，是否与宪法、法律、法规的基本原则、基本精神、具体规定相抵触，是否存在地方保护和部门利益法制化，尤其是加强对行政处罚、行政许可和行政强制等规定的研究审查。合理性方面，重点是法规文本规范性和立法技术规范化，既对其体例框架提出意见，也对其制度规范的针对性、可执行性等提出建议。

    在审查方式上，注重提前介入和跟踪审查相结合。新增加的设区的市都是新手上路,没有立法经验,立法能力还在形成的过程中。为保证立法质量，省人大法制委、常委会法工委采取提前介入的方式指导设区的市立法，根据立法项目的难易程度和重要性把握好介入的时间和阶段，及时发现、研究、解决问题。为了随时掌握立法动态，我们同时开展了跟踪审查，要求各市人大常委会法工委实行月报制，每月上报立法计划项目的工作进程。通过两头延伸，省市间密切了沟通、加强了协同，取得了良好效果。

    四、坚持把督促保障贯穿始终

    立法是政治性、专业性、理论性、实践性都很强的系统工程，要使得设区的市立法开好头、起好步、走得远，在健康的轨道上持续前行，重在督促保障。

    一是把人员准入关。要求各市立法机构不仅要配齐人员、有人做事，而且要选优育强。二是把工作条件关。要求各市做好立法经费保障工作。现绝大部分设区的市都已将立法经费列入本级财政预算，具体金额上从20万至70多万元不等；部分地方视需要还可申报财政专项资金。三是把责任落实关。为按时、高效、有序地完成立法任务，要求各市必须明确立法的“路径图”“流程表”和“责任书”。

    下一步，我们将认真贯彻本次会议精神，积极学习借鉴各地先进经验，勇于担当，善于作为，全力促进设区的市立法工作继续前行，努力推进法治江西建设。