新形势下提高地方立法质量探索和实践

    党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视全面依法治国，对加强和改进立法工作、提高立法质量提出了新的更高要求。党的十八届四中全会指出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，抓住提高立法质量这个关键。习近平总书记强调，不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。近五年来，自治区人大及其常委会抓住提高立法质量这个关键，以改进立法工作方式方法为途径，以充分发挥立法的引领和推动作用、发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用、着力突出立法的地方特色为重点，进行了一些探索，形成了一些认识和体会。

    一、新形势下提高地方立法质量的意义

    （一）当前提高地方立法质量面临新机遇

    地方立法工作所面临的形势和任务，同过去相比，发生了很大变化，可以说提高地方立法质量正处在重要的历史机遇期。一是从中央到地方都进一步加强党对立法工作的领导，为提高地方立法质量提供了更坚强的政治保证。党中央高度重视对立法工作的领导，党的十八届三中、四中全会决定和《关于加强党领导立法工作的意见》等重要文件，对立法作出了一系列重要决策部署。自治区党委出台了《关于加强党领导立法工作的实施意见》《关于健全立法起草论证协调审议机制的意见》《关于推进设区的市立法工作的指导意见》《规章和规范性文件备案审查衔接联动机制实施意见》等一系列重要文件，为提高地方立法质量，把党的领导贯穿于我区立法工作全过程和各方面，提供了基本遵循。二是全面深化改革和全面依法治国推动地方立法工作体制机制不断健全，为提高地方立法质量提供了更好的实践舞台。当前，立法工作呈现许多新特点，如何落实好改革决策部署，协调好各方面利益关系，需要进一步完善立法工作体制机制。地方各级人大都在践行党的十八届三中全会关于推动人民代表大会制度与时俱进，推进人民代表大会制度理论和实践创新，健全立法起草、论证、协调、审议机制，扩大公民有序参与立法途径等要求，践行四中全会关于健全人大主导立法工作的体制机制，增加有法治实践经验的专职常委比例，建立基层立法联系点、立法协商、引入第三方评估部门间争议较大的立法事项等要求，使代表大会和常委会立法工作体制机制日趋完善。三是人民群众政治参与热情和立法期望值越来越高，为提高地方立法质量提供了更好的社会推动力量。当前，随着人民群众对保障自身权益、维护社会公平正义的关注度不断提高，参与立法表达利益诉求的愿望也在不断加强。让民众有序参与立法并充分表达利益诉求、增进社会认同的最大公约数，通过立法反映民意防范部门利益法制化，赋予了立法工作新使命，也为提高地方立法质量带来了新的机遇。四是地方法律人才队伍日益壮大，为提高地方立法质量提供了更好的智力支撑。得益于法学教育和研究的发展，地方法律专业人才不仅数量增加，而且层次和专业水平日益提升，为自治区、设区的市人大常委会建立立法研究评估与咨询服务基地、遴选优秀法律实务专家和法学工作者等作为立法专家顾问，全方位参与我区地方立法，提高地方立法质量提供了更好的人力资源。

    （二）当前提高地方立法质量面临新挑战

    由于受过去较长时期以来立法理念、立法方式、立法能力等方面因素的制约，加上设区的市全面开始行使地方立法权后还有一个不断摸索的过程，我们还未能完全适应新形势下提高立法质量的需要。主要表现在：一是立法工作队伍薄弱。人大专委、常委会法制工作机构的工作人员相对不足，在强调充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用的要求下，人员配备尽管较以前有所改善，但仍难以满足新形势下的立法工作需要。二是立法工作机制不健全。引导公众参与立法工作机制、立法机关与社会公众和专家学者之间的良性互动机制、人大主导立法的工作机制、委托第三方起草和评估机制、基层立法联系点发挥作用的工作机制，与提高立法质量的要求还不完全适应。三是立法理念落后、立法业务能力跟不上。部分行政主管部门习惯于过去通过立法来扩权、确权、固权的立法模式，对自身的义务性约束少。同时，对于部分立法工作人员而言，对改革急需的、群众企盼的立法项目，不能及时做好立法服务工作，导致立法的及时性不够。四是人大常委会、人大专委审议能力还需进一步提升。常委会和专委中有法治实践经验的成员比例较低，即便是有法治实践经验的成员大部分也从未参与过立法活动，对立法的规律性还有一个认识深化的过程。

    （三）充分认识当前提高地方立法质量的重大意义

    提高立法质量，是立法工作的永恒主题。当前，提高地方立法质量显得尤为重要。一是提高地方立法质量是适应全面依法治国、实现良法善治的迫切需要。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”立法质量直接关系到法治的质量，越是强调依法治国，越是要注重提高立法质量。立法质量出问题，会影响立法宗旨和目的的实现，造成负面的规范引导、损害法治权威，甚至会颠覆社会公平正义，出现“劣法”“恶法”，成为全面落实依法治国基本方略的障碍。二是提高地方立法质量是适应全面深化改革、发挥立法引领和推动作用的迫切需要。在全面深化改革与全面推进依法治国的进程中，处理好立法与改革的关系，发挥立法的引领和推动作用至关重要。需要我们通过立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展，确保在法治的轨道上推进改革。改革越是全面深化、依法治国越是全面推进，就越需要加强、改进和创新立法工作，统筹协调好不同主张和利益关系，为改革减少风险和阻力。三是提高地方立法质量是适应人民群众对良法善治的期盼越来越强烈的迫切需要。习近平总书记指出，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。如何以立法回应人民群众呼声和社会关切，满足人民群众的期盼，需要围绕人民群众关注关心的热点、难点和重大民生问题进行立法，切实让人民群众有更多获得感，也需要建立健全人民群众广泛参与立法的机制，增进立法的社会认同感和拥护度。四是提高地方立法质量是不断完善中国特色社会主义法律体系的迫切需要。地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。特别是2015年修改立法法赋予所有设区的市立法权之后，地方立法的主体数量大幅度增加，需要引导和规范设区的市行使好地方立法权，确保法律体系内部和谐统一的任务更加繁重。

    总体而言，当前提高立法质量的机遇与挑战并存，机遇大于挑战。如何把握好机遇和应对好挑战，需要我们深刻领会提高立法质量的重大意义，切实增强使命感和责任感，把铸就一部部良法，致力于推进良法善治，作为立法工作的永恒主题。

    二、积极探索和准确把握新形势下提高地方立法质量的标准

    切实提高地方立法质量，有一个基本的前提，也就是地方立法质量的衡量标准是什么，即何谓“良法”，需要我们进行探讨与明确。党的十八届四中全会提出，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。本届自治区人大及其常委会不断探索和总结新形势下提高地方立法质量的做法经验，在立法工作中着重把握立法的合法性、人民性、合理性、可行性，并在立法实践中一以贯之。我们认为立法要具备合法性、人民性，才符合宪法法律精神，才能“立得住”；要具备合理性，准确反映经济社会发展的客观规律和立法的自身规律，才能“行得通”；要具备可行性，符合地方实际，有地方特色，切实解决当地经济社会发展中的问题，才算得上是“真管用”。

    （一）合法性。合法性主要涵盖三个方面的要求：一是立法要以党的路线方针政策为先导和指引，要贯彻落实党中央重大决策部署。党的理论和路线方针政策是法的灵魂，是立法活动的先导和指引，法是党的主张和人民意志相统一的体现。党的路线方针政策和国家法律统一于人民的根本意志。党的路线方针政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。立法工作要自觉维护党的路线方针政策的权威性，使党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则，确保党的路线方针政策以国家法律的形式得以贯彻实施。二是一切法律、行政法规、地方性法规都不得同宪法相抵触，下位法都不得同上位法相抵触。对于地方立法而言，其合法性主要遵循以下几个方面要求：在立法权限上，地方立法不得超越法定权限；在立法内容上，地方立法不得与上位法的具体规定相抵触，不得违法设置行政处罚、行政许可、行政强制；在立法精神上，不得与上位法的基本精神、立法宗旨相违背，避免部门利益和地方保护主义法制化。三是立法程序合法，法规案提请主体合法，并按照立法程序要求公开、民主听取意见建议，不随意增加或者创设程序、减少程序。

    （二）人民性。人民性是民主立法的重要体现，习近平总书记在党的十八届四中全会作关于《决定》的说明中指出：“民主立法的核心在于为了人民、依靠人民”。人民性的最终体现是每一项立法都“反映人民意志、得到人民拥护”，也可以说是更高层面上的合法性，是实质的合法。人民性主要涵盖以下两个方面的要求：一是立法要实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。在新形势下，人民对美好生活的向往对立法工作提出了新的更高要求，要准确把握最广大人民的根本利益，及时、全面掌握人民群众的真实需求，围绕事关群众切身利益的教育、医疗、社会保障、食品安全、环境保护、社会治安等重点难点领域进行立法，切实保障和改善民生，充分体现发展成果由人民共享的要求。二是立法过程要体现人民的广泛参与，立法成果能够得到人民的广泛认可和拥护。立法是否汇集与表达民意，能否统筹兼顾不同群体的利益，处理好现实利益与长远利益、个人利益与集体利益的关系；能否科学理顺权力与权利、权力与责任、权利与义务的关系；能否助推社会治理体系和治理能力现代化，全面提升公共服务效能等等，成为人民群众对立法关注的重点。立法只有解决好这些问题，才能体现最广大人民群众的意愿，增进社会认同的最大公约数。

    （三）合理性。合理性是科学立法的重要体现，习近平总书记在党的十八届四中全会作关于《决定》的说明中指出：“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律”。合理性主要涵盖以下两个方面的内容：一是立法准确反映经济社会发展客观规律。不仅仅是对经济社会发展现状的准确把握，并使之规范化、制度化，对当前经济社会关系予以保障和维持，而且是对经济社会发展方向的准确把握，使立法具有一定的前瞻性，发挥立法引领和推动改革发展的社会功能。二是立法要符合自身的规律，制度设计要科学合理，并且在形式上符合立法的基本技术规范，达到整体协调和内在统一，达到立法体系的科学化、立法表达的规范化。就制度设计的合理性而言，主要是法规条文对社会资源的配置要科学、权力和责任的搭配要对等、权利和义务的设定要公平、法律责任与违法行为的社会危害程度要相当、具体制度的前后承接要协调等等。就立法的基本技术规范的合理性而言，主要是满足协调、准确、具体、完备等方面要求。

    （四）可行性。立法的可行性主要是指符合实际，符合国情社情，要在其适用范围内行得通，能满足改革发展需要，切实有效解决问题，这是立法的重要价值追求。就国家立法而言，要纵观全国，考虑经济社会发展水平的差异性、自然条件与环境的差异性等各种因素，求的是各省区市的最大公约数，有高度的概括性，否则可能产生在部分地区可行，而在其他地区不可行的问题；对于地方立法，特别是设区的市立法而言，其经济社会发展水平、自然条件与环境等方面差异相对较小，立法的针对性、可操作性要求相对较高。因此，对国家立法和地方立法，其可行性判断标准各有侧重。特别是对于地方立法而言，提高可行性，必须从当地实际出发，认识到有些制度设计在其他地方效果是很好的，但在本地不一定可行；还应当从当时的经济社会发展背景出发，认识到有一些做法以前是可行的，但不一定符合新的经济社会发展形势。提升立法的可行性，可以从突出立法的地方特色等角度入手，针对地方的特殊需要选择立法项目，针对地方的特殊情况进行制度设计，有效解决地方的特殊问题。

    上述立法质量标准，对于国家立法和地方立法而言，有其共同性，但又各有侧重。明确这些标准，为良法的形成设定了可操作性指标，有利于为地方立法实践提供具体指引，从而进一步提高地方立法质量。当然，标准是静态的，还有赖于通过一系列体制机制的完善及其实践来实现。因此，对于地方立法而言，要适应当前立法的新形势新任务新要求，以充分发挥立法的引领和推动作用为重要目标，以充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用为重要抓手，以突出立法的地方特色为基本要求，努力为推进良法善治提供坚实保障。

    三、充分发挥立法在改革和发展中的引领和推动作用

    提高立法质量是发挥立法的引领和推动作用的重要保障，发挥立法的引领和推动作用是提高立法质量的重要目标追求和结果。近五年来，自治区人大及其常委会注重充分发挥立法的引领和推动作用，具体做法主要有：

    （一）坚持立法与改革决策相衔接

    一是及时制定和修改不适应改革要求的法规，从法律制度上推动和落实改革举措。例如，党的十八届五中全会作出全面两孩政策的决策部署后，自治区人大常委会作出尽快对自治区人口和计划生育条例进行修改的立法决策，要求将计生条例修正案草案提请2016年1月召开的常委会会议审议。经自治区人大常委会督促、协调，并提前介入政府部门起草工作，该修正案草案如期提请审议，在全国较早落实全面两孩的改革举措。二是跟踪重大改革方案，同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法建议。例如，中国—马来西亚钦州产业园区是中马两国领导人亲自倡议、直接推动、两国政府合作共建，并经国务院批准设立的国家级开放性平台，也是服务“一带一路”建设的重要项目，是广西改革创新先行园区，肩负着探索全面深化改革，加快政府职能转变，创新体制机制，推动先行先试，促进开放合作，发挥辐射带动作用等方面的重大使命。在建设中国—马来西亚钦州产业园区的重大改革决策出台的同时，自治区人大常委会通过立法衔接改革决策，及时制定中国—马来西亚钦州产业园区条例，结合“两国双园”的特点，加大对园区的扶持力度，创新制度设计，作出法定机构管理、净地征收等多方面的创新规定，以立法引领改革，以创新促进发展。三是党委部署的相关改革举措，涉及需要制定、修改法规的，按照积极稳妥的原则，加强研究，快速启动，适时安排审议。例如，健全人大讨论决定重大事项制度，是党的十八届三中全会确定的重要改革内容，也是自治区党委明确由自治区人大常委会牵头负责的改革任务。2014年7月，自治区人大常委会及时修改了自治区各级人大常委会讨论决定重大事项的规定，为我区各级人大常委会在新形势下行使重大事项决定权提供了法律依据。

    （二）加强重点领域立法

    我们紧扣广西经济社会发展的新形势和新任务，分析立法需求，区分轻重缓急，把立法重点放到促进产业转型升级、深化开放合作、保障和改善民生、加强生态文明建设上来，放到参与共建21世纪海上丝绸之路、打造西南中南地区开放发展新的战略支点、加快沿边开放开发上来，放到实施推进北部湾经济区开放开发和珠江—西江经济带建设“双核驱动”战略上来，放到建设法治政府、深化行政审批制度改革、简政放权、提高行政效能上来。一是加强民主法治领域立法，及时制定实施宪法宣誓制度办法、村民委员会选举办法，修改选举实施细则、乡镇人民代表大会工作条例等法规，推动市、县、乡三级人大换届选举顺利开展，为营造风清气正的政治生态提供坚实的法制保障。二是加强社会领域立法，及时修改土地山林水利权属纠纷调解处理条例，制定禁毒条例、特种行业治安管理条例、司法鉴定管理条例、艾滋病防治条例、实施突发事件应对法办法、实施老年人权益保障法办法、企业工资集体协商条例等法规，不断创新社会治理方式，为营造团结和谐的社会生态提供坚实的法制保障。三是加强生态环保领域立法，制定和修改了自治区环境保护条例、海洋环境保护条例、湿地保护条例、饮用水水源保护条例、北海银滩保护条例、巴马盘阳河流域生态环境保护条例等17件生态环保方面的地方性法规，约占本届所立法规总数的三分之一，为营造山清水秀的自然生态提供坚实的法制保障。四是加强经济领域立法，制定和修改中国—马来西亚钦州产业园区条例、实施节约能源法办法、农业机械化促进条例、蚕种管理条例、促进散装水泥发展和应用条例、旅游条例、民用建筑节能条例等法规，有力促进我区对外开放发展、助推传统优势产业转型升级，推动全区经济持续健康发展。

    （三）综合运用制定、修改、废止、清理等多种形式，增强立法的及时性、系统性、针对性、有效性

    一是适应经济社会发展客观需要，在法律、行政法规规定尚不明确的领域，适时制定新的法规。例如，针对2000年以来，我区大力发展桑蚕产业，并将其培育为在国内外具有较大影响力的特色优势产业的实际，出台了自治区蚕种管理条例，保障蚕种生产及质量安全、促进桑蚕产业健康稳定发展。二是根据全面深化改革的要求和区内外环境、条件、情况的发展变化，及时修改完善或者废止现行法规，注重与国家法律相衔接。例如，2012年，国务院颁布实施了招标投标法实施条例，自治区人大常委会从维护法制统一出发，针对我区近年来在招标投标领域出现的一些监管缺位的新情况，及时修订了自治区实施招标投标法办法。三是注重法规清理工作。本届以来，自治区人大常委会围绕行政审批制度改革的有关精神和上位法修改，围绕《内地与香港CEPA服务贸易协议》《内地与澳门CEPA服务贸易协议》等内容，对自治区本级法规进行了2次全面清理，废止法规1件、修改法规63件。

    四、充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用

    充分发挥人大及其常委会在地方立法工作中的主导作用，是体现和维护人民代表大会制度这一根本政治制度的需要，是科学立法、民主立法和充分发挥地方立法引领和推动作用的必然要求，是新形势下加强和改进地方立法工作的重要着力点，也是提高地方立法质量的重要途径。近五年来，自治区人大及其常委会主要从以下几个方面着手：

    (一)对立什么法、什么时候立、由谁来立的主导

    一是对立什么法的主导。首先是注重立法规划与计划的编制。不断改进立法项目确定机制，项目征集突出“广泛”，项目论证突出“严格”，项目确定突出“统筹”。其次是注重立法规划的调整。根据经济社会发展和改革的不断深化，对自治区党委提出的改革发展急需的立改废项目，都及时作出明确可行的安排，同时积极研究吸收代表提出的立法建议。在此基础上，自治区人大常委会于2015年对五年立法规划进行调整，新增8件与国家法律配套的立法项目、4件我区改革发展急需的立法项目。再次注重立法规划的分解落实。在编制年度立法工作计划的过程中，注重将立法规划项目逐年分解，落实为年度立法工作任务。科学的立法项目确定机制大幅提升了立法规划和计划的完成率，截至今年8月底，本届五年立法规划确定的35件一类项目（条件比较成熟、任期内拟提请审议的）已上会审议30件，通过27件；9件二类项目（需要抓紧制定、条件成熟时提请审议的）已通过7件；每年的立法计划完成率均达100%。

    二是对什么时候立的主导。主要涉及法规案的审议时间安排，督促各提请审议机关或牵头起草单位，确定时间进度，在保证法规草案质量的前提下，确保如期提请审议。比如，2014年，环境保护法修订之后，常委会有关领导马上组织召开修改自治区环境保护条例工作协调会，组织成立了自治区环境保护条例修改工作领导小组，并发函自治区人民政府，建议在2014年年度立法工作计划中增列修订该条例的立法项目，并明确要求2014年提请自治区人大常委会审议。

    三是对由谁来立的主导。主要涉及两个方面的重要问题。即由人大及其常委会制定法规，还是由政府出台规章或者其他规范性文件的问题。比如，2015年新修订的食品安全法规定，食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。自治区人大常委会结合食品安全法的有关精神，充分考虑小作坊、小餐饮监管的重要性，决定以法规的形式来规范食品生产加工小作坊、小餐饮和食品摊贩的生产经营。再就是由谁起草的问题，我们逐步建立多元化立法起草机制，注重发挥政府部门在立法起草中的基础性作用，逐步增加人大牵头起草的数量。对于综合性较强、涉及面较广或者对我区经济社会发展具有全局意义的重要法规草案，由自治区人大常委会组织起草。近年来，以自治区人大常委会法工委和相关专门委员会为骨干，主动承担起自治区饮用水水源保护条例、自治区乡村规划建设管理条例等一大批综合性较强、涉及面较广或者对经济社会发展具有全局意义的重要法规草案的组织起草工作，使得人大牵头组织起草数量有明显增加，本届审议通过的自治区本级法规有56件，由人大牵头组织起草的有17件，约占30%。

    （二）对立法基本精神、主要制度设计的主导

    一是对立法基本精神的主导。即通过人大主导作用的充分发挥，把党的主张和人民意志统一好，把改革发展需要同保障人民共享发展成果结合好，正确处理国家利益、集体利益、个人利益之间的关系，正确处理人民根本利益、现阶段人民共同利益、不同群体特殊利益的关系，找准各方面利益的最佳结合点，统筹兼顾不同社会群体的利益诉求。二是对法规主要制度设计的主导，还要以解决实际问题为基本出发点。以自治区乡村清洁条例为例，政府提请审议的草案中对保洁员制度只是作出了原则性的规定。我们考虑到保洁员、保洁费是落实乡村清洁工作的重中之重，是解决乡村清洁问题的关键，于是对保洁员的设置比例、雇用主体、具体职责与待遇、保洁费的收取与管理、监督责任等作出全面而具体的规定，并将其作为条例的核心制度之一。目前，我区100%的行政村、78%的自然村屯都建立了保洁员队伍，人数达到17万，为农村垃圾治理工作常态、长效开展奠定了较为坚实的基础。

    （三）对规定什么内容、规定到什么程度的主导

    地方立法需要把握好“度”，有的时候，立法的出发点是好的，但由于制度设计不适度，可能会适得其反，所以立法中要注意把握好分寸。例如，速生桉树的种植是我区老百姓普遍关注的问题。一方面桉树对广西造林绿化、木材供应和农民增收起到重要作用，过去党委、政府鼓励种植；另一方面桉树生长过程对土壤肥力、水分的消耗很大，不利于涵养水源、保护植被，特别是一些地方集中连片种植忽视生物多样性、过量施用农药化肥片面追求经济效益，对生态环境破坏严重。我们在制定饮用水水源保护条例时，各方面对饮用水水源保护区禁种速生桉有广泛共识，但对是否点明禁种速生桉、已种植速生桉如何处理争论很大。在深入调研广泛听取意见的基础上，为避免造成误解、引发矛盾，同时考虑到制度和政策的前后协调，条例规定在饮用水水源保护区禁止新种植轮伐期不足十年的用材林，并规定本条例实施前在饮用水水源保护区内已经种植的，由市、县人民政府有关部门提出树种更新改造方案，报本级人民政府批准后组织实施。从而最大限度凝聚社会共识，兼顾各方诉求，既回应了人民群众喝上干净水的迫切愿望，又维护了桉树种植户脱贫致富的切身利益。

    （四）对立法进度的主导

    对立法进度的主导，主要涉及立法审议进度的主导问题。近五年来，常委会不断完善立法审议机制，并以制度和法规的形式固定下来。在《关于健全立法起草论证协调审议机制的意见》和2016年修改的自治区立法条例中都对完善立法审议机制作出了明确规定。目前，自治区人大常委会已经形成了二审为主，一审、三审为辅的常态化审议机制。据统计，本届人大常委会审议的56件法规案中，除3件经常委会审议后提交大会表决外，一审即交付表决的有9件，经二审交付表决的有19件，经三审交付表决的有25件，其中经三审交付表决的，主要是2016年1月修改自治区立法条例之前的立法项目。另外，对报请批准的设区的市法规和自治县自治条例、单行条例也由二审改为一审即交付表决批准。

    五、着力突出立法的地方特色

    地方立法只有针对本地具体情况、满足本地实际需要，才能赋予其生命力、体现其价值。可以说着力突出立法的地方特色，是提高地方立法质量的基本要求。

    （一）坚持立法主动适应经济社会发展需要

    围绕全区改革发展大局，立足广西经济社会发展的特殊需要，确定立法项目，助推经济社会持续健康发展。比如，巴马是“世界长寿之乡”，巴马盘阳河的治理、开发和保护事关巴马的生态发展，事关自治区党委作出到2020年基本建成巴马长寿养生国际旅游区战略部署的实现。近年来，随着大批旅游养生者迁入，巴马盘阳河环境污染的压力大增。对此，自治区人大常委会及时制定了巴马盘阳河流域生态环境保护条例，建立流域保护的长效机制，保障建设巴马长寿养生国际旅游区战略部署的实施和长远发展。又如，针对广西土地山林水利权属纠纷多，原有立法重裁决轻调解、调处机构职责不清，导致不能解决实质性问题，不利于纠纷解决的情况，及时修订了自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例，维护社会和谐稳定，促进经济发展。

    （二）坚持从实际出发，使立法贴近广西社会生活

    针对广西社会生活和自然条件的特点进行具体制度设计，提升立法的合理性、可行性。比如，在自治区民用建筑节能条例立法调研时，有基层群众反映，我区地处热带，夏长冬短，没有鲜明均衡的四季变化，条例草案规定按季节对空调使用提出要求不切合实际。经研究后，我们将条例草案有关使用空调采暖、制冷的公共建筑，其室内空调的温度设置，“夏季不低于二十六摄氏度”修改为“制冷温度不低于二十六摄氏度”，将“冬季不高于二十摄氏度”修改为“采暖温度不高于二十摄氏度”。又如，在制定自治区河道采砂管理条例的过程中，结合农村建造三层混凝土结构住宅需要一百立方米左右河砂的实际，将不需要办理采砂许可证和缴纳采砂管理费的农村居民自建房屋用砂量，由“五十立方米”修改为“一百立方米”。

    （三）坚持问题导向，探求科学应对之策，切实做到有效管用

    一是找准问题，提高立法的针对性。比如，在自治区乡村规划建设管理条例草案的起草过程中，充分考虑到乡村地区办理建设规划许可不便，很多群众干脆不去办理的实际，条例草案减少群众办事环节和程序，规定县级人民政府规划部门可以委托乡镇人民政府核发乡村建设规划许可证等便民的内容。又如，自治区环境保护条例针对我区喀斯特地貌地下水系发达、桂西北地区有色金属开采不规范导致土地污染严重等情况和问题，增加或者细化地下水污染防治、土壤环境保护等方面的内容。二是充分考虑执行中的有关问题，通过在法规中规定委托执法等方式，提升立法的有效性。比如，自治区促进散装水泥发展和应用条例规定，县级以上人民政府散装水泥主管部门在其法定权限内,可以委托散装水泥管理机构实施行政处罚。

    （四）坚持能具体就具体、能明确就明确的做法，提升立法的可操作性

    一是详实界定适用范围。例如，巴马盘阳河流域生态环境保护条例等法规，在用文字对适用范围进行界定的同时，还以附图明确具体保护范围。通过附图形式，明确保护范围，是本届立法一大创新。二是减少原则性、宣示性规定。例如，在自治区禁毒条例立法工作中，对条例草案作了较大幅度的补充和细化，草案条文从39条增加到65条，针对禁毒工作存在的突出问题，重点强化了禁毒、戒毒、康复全过程监管，系统规定了禁毒宣传教育责任，完善了毒品管制措施，明确了自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复等戒毒措施的适用规则，加大了对毒品违法行为的处罚力度，大大增强了法规的可执行性、可操作性。

    （五）坚持深入调研、反复论证，广泛听取意见

    一是改进调研。注重扩大调研范围，法规草案每次交付常委会会议审议前，除了到市、县调研外，特别注重到乡镇、村屯，直接面对基层群众听取意见。有针对性地选取调研地点，使调研中收集到的意见更具代表性。注意调研对象的广泛性，不仅有当地人大、政府有关部门参加，也邀请人大代表、行政管理相对人和普通民众参加。此外，运用多种调研方式，灵活采取立法座谈、实地考察、随机访谈、问卷调查等多种方式，并积极探索专题调研、委托调研等新形式。比如，在制定自治区湿地保护条例时，由人大主导、组织多个政府有关部门协作参与，采用查阅历史资料与实地调查相结合的方法有针对性地开展关于我区滨海湿地保护的专题调研，全面翔实地掌握了“广西湿地资源情况”、“湿地保护与利用的主要问题”、“湿地保护立法”、“湿地保护管理案例”等情况，形成50多万字的立法背景调研报告，为常委会审议法规案提供了详实的资料和数据。

    二是建立法规草案网上公开征求意见工作常态化机制，重要的法规草案还以登报方式公开征求社会公众意见。比如，自治区禁毒条例草案二次审议稿在广西日报等主要媒体全文刊登，并刊发重点解读文章、播发新闻消息，同时发函各设区的市人大常委会以及由自治区禁毒办发文到各设区的市禁毒办，广泛收集各方面的意见和建议，参与讨论的达290人次，收集意见和建议576条，对征集来的意见和建议进行归纳整理分析，吸纳了60条。

    三是加强立法协调，寻求立法最大公约数。自治区人大常委会组织牵头起草的地方性法规草案，对经协调各方面难以形成共识的立法重要问题，由具体承担起草工作的有关专门委员会或者常委会工作机构及时提出专题报告提请常委会领导组织协调，必要时报请常委会主任会议研究决定，立法重大问题由常委会党组报请自治区党委研究决定。例如，在2014年自治区环境保护条例立法过程中，关于速生桉对环境负面影响的质疑声不断。在条例草案表决前，我们专门召开自治区政法委、环保厅、林业厅参加的协调会，就“速生桉种植限制”社会稳定风险评估问题进行商讨。经协调，有关部门意见分歧较大，难以形成共识，常委会党组报请自治区党委研究后决定暂不在条例中对短轮伐期树木问题作出规定，留待此后制定自治区饮用水水源保护条例时再考虑。

    六、努力为提高地方立法质量提供坚实保障

    立法是一项重要的政治活动，坚持正确政治方向，是做好立法工作的根本保证。我们必须坚持党的领导，不断健全立法工作体制机制，不断加强立法能力建设，才能有效提升科学立法、民主立法的水平，为提高地方立法质量提供坚实保障。

    （一）坚持党对立法工作的领导

    一是自治区党委切实加强对立法工作的领导。以党委文件形式印发《关于加强党领导立法工作的实施意见》《关于健全立法起草论证协调审议机制的意见》《关于推进设区的市立法工作的指导意见》《规章和规范性文件备案审查衔接联动机制实施意见》等一系列重要文件，为做好新形势下我区地方立法工作提供了重要遵循。自治区党委常委会把重大立法工作纳入党委工作要点，多次专题研究、作出决定。自治区党委书记、自治区人大常委会主任彭清华多次听取立法工作的汇报，提出明确要求，并带头参与立法工作实践，主持召开法规草案表决前总体评价座谈会，带队深入县乡开展扶贫立法调研，有力推动立法工作开展。

    二是坚持立法重大问题及时向党委请示报告。充分发挥常委会党组把方向、管大局、保落实的重要作用。五年立法规划的编制和调整、推进设区的市立法工作、修改立法条例、制定乡村清洁条例和饮用水水源保护条例等重大立法事项都主动向自治区党委请示汇报。及时研究落实自治区党委对立法重大问题作出的决定，积极完成自治区党委确定的立法工作目标任务。

    三是坚持法规案报请批准制度。自治区本级法规案在交付表决前报请自治区党委批准，待党委批准同意后，再由主任会议决定提请常委会会议审议并交付表决。设区的市地方性法规、自治县自治条例和单行条例报请同级党委批准，自治区人大常委会依法审查批准，每年向自治区党委报告审查批准总体情况。

    四是坚持围绕中央和自治区党委重大决策部署谋划立法工作。对中央和自治区党委重大决策部署，及时启动、适时安排有关立法项目，确保党的主张成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则。党的十八大提出努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。习近平总书记强调，“美丽中国要靠美丽乡村打基础”。自治区党委决定在全区范围内开展美丽广西乡村建设，从2013年开始用8年时间，分“清洁乡村”“生态乡村”“宜居乡村”“幸福乡村”四个阶段推进。我们紧扣“清洁乡村”制定自治区乡村清洁条例；紧扣“生态乡村”制定自治区饮用水水源保护条例、自治区古树名木保护条例；紧扣“宜居乡村”今年已审议自治区乡村规划建设管理条例草案，助推美丽广西乡村建设持续深入开展。

    （二）建立健全立法工作机制

    一是健全立法起草论证协调审议机制。将实践中行之有效的做法和对立法工作研究的新成果适时上升到自治区立法条例层面，形成了立法工作的长效机制。二是完善法规办理制度。2014年2月，自治区人大常委会主任会议修订了自治区人大机关办理地方性法规办法，进一步规范自治区人大机关办理地方性法规工作程序。三是建立地方立法研究评估与咨询服务基地、立法专家顾问制度。制定《广西地方立法研究评估与咨询服务基地工作规定》《广西壮族自治区人大常委会立法专家顾问工作规定》，并根据这两个规定，选择自治区党委党校、广西大学、广西师范大学、广西民族大学作为首批合作建设基地的院校；遴选确定60名法律专业人士以及财政经济、城建环保、农业农村、教科文卫、民族宗教、语言文字等各方面专家为立法专家顾问。

    （三）组织社会各方有序参与地方立法

    一是注重发挥人大代表的主体作用，强化代表大会的立法职能。2016年、2017年，自治区人大常委会分别将乡村清洁条例、立法条例修正案、饮用水水源保护条例3件法规案提请自治区十二届人大第五次、六次会议审议通过。将审议代表议案、办理代表建议与立法紧密结合起来。邀请人大代表列席常委会会议，参与立法调研、论证、听证、评估等立法活动，提升代表对立法活动的参与度，特别是提升代表对提请代表大会审议法规案的认可度。据统计，2014年、2015年、2016年向驻桂全国人大代表、自治区以及市、县、乡五级人大代表征求有关法规草案意见和建议分别为1650、2110、2470多人次，研究吸纳代表提出的立法意见建议分别为320、340、230多条，邀请人大代表参与法规起草、调研、论证120、200、760多人次。

    二是注重发挥立法专家顾问、地方立法研究评估与咨询服务基地的作用。据统计，自2015年以来，常委会共委托立法服务基地开展深度论证18件次。2015年，共邀请立法专家顾问参加各种立法论证会、评估会、征求意见座谈会等70多人次，就立法中的有关问题向立法专家顾问咨询或者征求意见160多人次；2016年，共邀请立法专家顾问参与立法论证130多人次，向立法专家顾问咨询或者征求意见220多人次，收集意见860多条、报告20多份。

    三是探索设立基层立法联系点。常委会积极探索建立基层立法联系点制度，统筹考虑不同地区、纵向层级组织结构和专业职能部门情况，兼顾城市与农村、一般行政区域与民族自治地方、企事业单位与社会组织等不同地域、行业、领域的立法需求，综合考虑建点条件和设点意愿以及典型代表性等因素，选择5个单位作为第一批基层立法联系点。通过基层立法联系点征求其所辖基层单位和群众对五年立法规划、年度立法工作计划、法规草案等的意见建议，并通过基层立法联系点宣传法律法规。基层老百姓的意见建议通过基层立法联系点这个“直通车”形式，反馈到自治区立法机关。

    四是探索立法工作协商。建立每件法规案在表决前都送自治区政协机关征求意见的机制和针对重要法规案开展立法协商机制。比如，2015年，在制定自治区企业工资集体协商条例时，自治区政协就该条例草案进行立法协商，提出了15条具体修改意见，最终采纳了13条。2016年自治区政协把饮用水水源保护条例草案作为立法协商专题，提出了19条修改意见建议，最终采纳了7条。

    （四）加强立法能力建设

    一是铸就绝对忠诚的政治品格，培育和弘扬立法人职业精神。自治区人大常委会认真学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，加强理想信念教育，在思想上、政治上、行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，自觉传承甘居幕后、甘为人梯、甘于奉献的立法人精神，弘扬工匠精神，以高度的政治责任感、历史使命感和职业自豪感，积极主动做好立法工作。

    二是加强立法业务教育培训，提高职业素养和专业水平。一方面是积极选派干部参加全国人大常委会组织的培训，提升自治区人大机关干部业务素养和专业水平；另一方面是为提升各设区的市人大立法干部的立法业务能力，选派设区的市人大干部跟班学习；举办设区的市地方立法工作培训班，至今已举办了三期，每期20天，共培训了345人。此外，还走下去为设区的市人大常委会授课辅导。

    三是充实常委会立法工作机构和人员。根据自治区党委转发自治区人大常委会党组《关于推进设区的市立法工作的指导意见》，自治区人大常委会法工委增设报批法规审查处，新确定行使地方立法权的13个设区的市人大常委会增设法工委、增加人员编制，并通过组建研究立法工作的事业单位等形式充实人员，解决行政编制紧缺、人员不足的问题。钦州市最先于2015年4月批准设立了钦州市人大常委会法制研究所，核定编制16名。目前有8个设区的市人大常委会设置了事业单位性质的立法辅助机构，编制最少的也有6名。

    四是加强人大统一审议机构、常委会立法工作机构对有关专委起草工作的沟通协调。为了提高专委起草法规案质量，提前介入调研起草工作，及时掌握起草进展情况和起草中涉及的重大问题，共同研究立法所要解决的重点难点问题，把重大分歧意见统一在起草阶段，使专委起草法规的质量有了明显提高。

    五是提高常委会实质性审议能力和水平。加强对常委会组成人员立法相关知识的培训和辅导；组织常委会组成人员参加立法调研、论证、座谈等活动，确保在审议前充分了解和掌握法规案的有关情况；为常委会组成人员准备好立法指引、立法依据、调研报告、立法研究评估和咨询服务基地对草案重点问题的深度论证报告等立法参阅资料；建立健全常委会组成人员围绕法规草案重点难点问题进行审议的引导机制。