深入贯彻四中全会精神 积极探索开门立法新途径

    开门立法是在法治建设中坚持人民主体地位，深入推进科学立法、民主立法，提高立法质量，实现立法为民的重要途径。多年来，南宁市人大常委会一直坚持开门立法理念，在立法工作的各个方面、各个环节，努力拓宽公众参与立法渠道，推动立法质量稳步提高。但是，由于受机构编制所限，开门立法任务重与立法机关力量不足的“事多人少”矛盾十分突出；由于所依托的传统媒体平台互动性不强、持续性较差，公开征集立法意见时“立法机关付出多、社会各界回应少”的现象经常发生；由于直接面向基层的渠道不畅，“立法机关单打独斗多、县乡人大和各级人大代表参与少”的局面难以改变。如何找到合适的路径，破解开门立法中的“三多三少”难题，在开门立法中实现人民群众最广泛、最直接、最有效的参与，一直是南宁市人大常委会努力探索的课题。

    党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化”。在学习贯彻四中全会精神的过程中，南宁市人大常委会深刻认识到，建立基层立法联系点，是以习近平同志为核心的党中央为立法机关深入推进开门立法指明的正确方向，是有效实施开门立法，扩大公众对立法工作的有序参与，破解开门立法中诸多困局的新途径。常委会主任会议就如何抓好基层立法联系点建设，开展深入调研，多次专题研究，坚持问题导向，结合南宁实际，创新建设模式，科学布局建点。既要考虑立法的专业性需求，设立能够提供专业支持的立法联系点；又要考虑立法的广泛性要求，使设立的立法联系点能够最广泛地听取人民群众的意见和呼声，确保立法充分体现人民的意志，因此，设立基层立法联系点要体现专业性与广泛性的结合。在专业性方面，驻邕高等院校、科研院所、法律服务机构、司法执法部门汇聚了各方面的专业人才，可以满足专业性的需求，为此，我们在这些单位建立了30个基层立法联系点；在广泛性方面，我市建设的600多个“人大代表之家”是全市11000多名各级人大代表开展活动的重要平台，是联系人民群众最紧密、最直接、最广泛的形式和途径，是立法工作听取民意、扩大开门立法的最佳平台，为此，我们在建设“人大代表之家”的同时，同步建设基层立法联系点，把“家”“点”建设结合起来，走一条基层立法联系点建设“点多面广、资源共享、全面互动、有序高效”的南宁之路。经过一年多的建设，目前“同步建设”的基层立法联系点数量达到了691个。

    在“同步建设”过程中，我们着重抓组织抓机制、抓整合抓投入、抓培训抓指导、抓参与抓落实，“同步建设”快速启动、扎实推进。

    一是抓组织抓机制，在形成合力上下功夫。691个“同步建设”的基层立法联系点，仅靠立法机关单方面的努力，无法实现有效建设和管理，无法实现建设的初衷和效果。为此，我们从抓组织抓机制入手，成立工作领导小组，由常委会主要领导担任组长负总责，分管领导具体抓，常委会法工委负责日常工作。各县（区）人大常委会也相应成立领导小组，主要领导亲自抓。制定《南宁市人大常委会基层立法联系点工作规定》，明确规定市人大常委会法工委具体负责基层立法联系点的工作指导、协调服务、检查考评等日常工作；县乡人大协助做好基层立法联系点的日常管理工作，协助开展具体工作；各基层立法联系点确定一名负责人和一至二名工作人员，负责该点的日常工作。这个工作机制，对基层立法联系点建设和管理形成了上下衔接、多方联动、齐抓共管的工作格局。

    二是抓整合抓投入，在夯实基础上下功夫。作为基层立法联系点建设基础的“人大代表之家”，是市人大常委会将全市五级人大代表划片分区、科学搭配组建起来的，是人大代表联系人民群众、服务人民群众的活动平台。2014年以来，市人大常委会已经协调市财政先后投入1200多万元，对每个代表之家进行规范化建设，实现了“八个有”（即有固定的场所、有统一规范的牌子、有办公设施、有代表基本信息公示、有活动制度、有年度活动计划、有学习资料、有活动记录），有了比较好的基础。在“同步建设”过程中，我们注意整合资源，充分利用“人大代表之家”已有的活动场所、办公设施、管理人员、制度机制等资源，避免“另起炉灶”，减少重复建设，实现“一个场所、一套设备、两块牌子、两种职能”。在此基础上，我们着眼于保障基层立法联系点工作的正常开展，协调市财政每年安排基层立法联系点日常活动经费138万元（平均每个2000元）、具体项目参与经费24万元，并列入三年规划。

    三是抓培训抓指导，在提升能力上下功夫。立法工作是专业性很强的工作，缺乏立法专业知识，是县乡人大、基层人大代表以及基层立法联系点工作人员有效参与立法工作的主要障碍。为此，我们下大力气抓好培训，在2016年初基层立法联系点刚建立时，就对全市基层立法联系点负责人进行集中培训；2016年底至2017年初，针对市县乡人大换届选举后基层立法联系点负责人变动较大的情况，采取集中培训和分县区培训的方式，先后举办了七期培训班，再次对基层立法联系点负责人及县乡人大相关人员进行培训。今年4月又召开基层立法联系点工作座谈会，组织各县区人大常委会及部分基层立法联系点进行了工作经验交流。通过强化培训、加强交流，相关人员逐步掌握了立法工作的基本知识、参与立法工作的基本要求和开展工作的基本技能。在强化培训的同时，我们加强工作指导，抓好示范点建设，其中市级层面重点打造两个示范点，每个县区打造3到5个示范点。市人大常委会从工作制度和工作计划的制定、参与立法的方法、工作台账的建立等方面，对示范点进行规范化指导。通过典型带动、示范引领，推动了全市基层立法联系点工作的全面开展，规范了基层立法联系点的工作，增强了立法参与的实效。

    四是抓参与抓落实，在发挥作用上下功夫。在建好、管好基层立法联系点的基础上，我们在用好基层立法联系点上持续发力。通过立法机关“走下去”与把基层立法联系点“请上来”相结合、立法机关直接组织与委托县乡人大组织相结合、立法机关“给米煮饭”与基层立法联系点“找米下锅”相结合等方式，推动基层立法联系点对立法工作的全面参与。比如，制定年度专项工作计划，对基层立法联系点参与立法活动内容进行统筹安排；在制定五年立法规划、年度立法工作计划时，向基层立法联系点征集建议；审议的每件法规至少征求20个基层立法联系点的意见；每一次常委会会议审议法规草案、每一件法规草案的论证、每一个立法调研项目的调研、每一件法规的颁布施行宣传以及立法后评估和执法检查，都邀请部分联系点参与，切实把联系点的参与体现在立法工作的各方面、全过程。各基层立法联系点主动作为，注意收集和整理人大代表和广大群众关注的立法诉求，积极向市人大常委会提出立法建议，充分发挥其在立法工作中面向基层、联系基层、代表基层、反映基层的不可代替的作用。

    经过一年多的探索和实践，南宁市人大常委会的基层立法联系点在扩大公民参与，推动科学立法、民主立法中初显身手、初见成效：

    一是强化了人大在开门立法中的主导地位。由于与“人大代表之家”同步建设，市人大常委会牢牢掌握了开门立法的主导权，通过县乡人大、各级人大代表和基层立法联系点的直接支持，可以随时随地就某一立法问题直接或者间接地征求各方面的意见和建议，改变了以往单纯依赖于立法机关的有限力量、依赖于各类媒体有限参与的被动局面，为开门立法工作找到了一条前所未有的宽阔道路。基层立法联系点不仅在本市的立法工作中发挥了作用，也为国家、自治区的立法作出了自己的贡献，上级人大交市人大常委会组织征求意见的法规草案，我们都发放到基层立法联系点进行征集；人民群众通过基层立法联系点提出的属于上级人大立法权限的意见建议，我们及时收集整理向上级人大反映，基层立法联系点已经成为各级人大共享的开门立法平台。比如今年7月份，我们将自治区人大常委会委托征求《广西壮族自治区乡村规划建设管理条例（草案）》意见的事项交由各县区人大常委会征集基层立法联系点意见，共收到意见72条，再经我们归纳整理，最后形成了9条意见报送自治区人大常委会，为该条例的修改完善出谋献策。

    二是强化了人大代表的立法主体作用。人大代表来自人民、代表人民，是人民代表大会的主体，从广义上来说也就是人大立法工作的主体。“同步建设”让参与立法工作成为代表闭会期间履职的“固定动作”，全市11000多名各级人大代表通过遍布各村（社区）的基层立法联系点，直接地参与到人大立法工作之中，有效发挥了人大代表在立法工作的主体作用。去年以来，各级人大代表通过基层立法联系点，参与了市人大常委会五年立法规划、年度立法计划项目的征集工作，提出立法建议项目20多项；共有超过150个基层立法联系点约1800名代表参与了7件本市地方性法规草案的征求意见工作，提出修改意见400多条。

    三是强化了人民群众对立法的直接参与。由于“人大代表之家”都建立在最基层的村、社区，因此，我们的“同步建设”模式，把基层立法联系点建在广大人民群众的家门口，并通过群众的贴心人、代言人——人大代表组织开展活动。这种模式，构建了社会公众参与立法的便捷平台，改变了以往立法征求意见主要依托媒体和网络的隔空互动方式，人民群众与立法机关、人大代表在立法工作中直接“面对面”，群众对立法工作的意见建议可以乘上“直通车”向立法机关反映，有效调动了人民群众参与立法的积极性，使人民群众参与立法实现常态化，最大限度地实现了立法的全民参与，从而将党中央关于“坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”的要求变为实实在在的具体行动。自基层立法联系点建立以来，立法机关共到基层立法联系点召开立法征求意见座谈会15场，直接参加活动的群众代表达200多人次，提出各类意见建议800多条。各基层立法联系点受立法机关委托或者自主开展的立法征求意见活动达200多场次，征集意见2000多条。例如，在《南宁市西津国家湿地公园保护条例》的制定过程中，湿地周边的4个基层立法联系点都开展了向群众征求意见工作，收集了50多条建议意见。对其中关于“湿地保护与群众的生产生活产生冲突时，政府应当给予适当补偿”的意见，我们作出了积极回应，规定市人民政府及湿地所在地的横县人民政府应当建立生态补偿协调机制，对因湿地保护受到损失的村民给予适当的补偿。

    四是强化了开门立法的实际效果。我们的“同步建设”，让基层最原汁原味的立法意见建议、广大人民群众的立法诉求、社会各界的立法真知灼见，能够快速地、全面地、有效地进入立法机关视野，从而使制定的法规更好地凝聚各方面智慧和共识，更好地体现人民群众的共同意愿，更好地回应人民群众的期待，立法质量在开门立法中得到稳步提升。比如，今年5月，我们就《南宁市大明山保护条例（草案）》召开座谈会时，来自基层立法联系点的村民代表认为，草案中关于禁止或者限制在保护范围内取水的规定，将影响群众的生活用水需求。在对《南宁市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例（草案）》征求意见时，农村的基层立法联系点提出，草案对农机等非道路移动机械排气污染的规定过于严格，将对农业生产带来影响，等等。对这些意见，我们进行了进一步论证，修改完善了相关条文，使法规草案的相关规定既体现严格保护的原则，也兼顾了群众的合理利益诉求。

    五是推动了基层法治建设的深入开展。基层立法联系点的功能不仅仅在于参与立法本身，还承担着协助开展法律法规宣传、法律咨询服务等任务，基层立法联系点开展的每一项工作都与基层的法治建设戚戚相关。比如，去年以来，部分基层立法联系点针对我市地铁一号线的开通，与市城市轨道公司密切配合开展了对《南宁市城市轨道交通条例》的宣传工作，帮助广大市民了解城市轨道交通管理的基本常识，共同遵守乘坐城市轨道交通的各项规则；部分基层立法联系点结合村、居民委员会的换届选举，开展了村民委员会组织法、居民委员会组织法的宣传工作，促进了村、居“两委”换届工作的顺利开展；部分基层立法联系点组织相关法律专家对农村土地流转涉及的法律问题提供面对面的咨询服务，为农民维护自身的承包经营权、依法流转土地提供法律帮助。基层立法联系点在基层法治建设中发挥着越来越重要的作用。

    南宁市人大常委会基层立法联系点的建设中虽然取得了一定的成效，但是由于这一套机制刚刚建立，距离其建立的目标还有较大的差距。我们将以这次立法工作座谈会为新的契机，认真学习贯彻落实以习近平同志为核心的党中央对立法工作的新要求新部署，虚心学习各地同行的好做法好经验，继续完善基层立法联系点的各项制度，创新基层立法联系点的工作方法，不断提高基层立法联系点的工作能力和工作水平，在开门立法中真正实现为民立法、立法为民。