立法着力增绿护蓝 引领推动生态省建设

    得天独厚的生态环境是海南的核心竞争力。自1988年建省办经济特区以来，海南历届省委高度重视生态环境保护工作，1999年，在全国最早提出建设生态省，探索适合省情的生态文明发展道路。2009年，海南国际旅游岛建设战略上升为国家战略，赋予我省建设全国生态文明示范区的使命。2013年4月，习近平总书记视察海南时强调，青山绿水、碧海蓝天是海南建设国际旅游岛最强的优势和最大的本钱，必须倍加珍爱、精心呵护，海南要正确处理好发展和保护的关系，着力在“增绿”“护蓝”上下功夫。海南省人大常委会紧紧围绕中央和省委关于生态环境保护的决策部署，特别是党的十八以来，认真贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，紧扣党中央赋予海南建设全国生态文明示范区、谱写美丽中国海南篇章的新使命，不断加强生态环境保护立法，为海南生态省建设和绿色发展提供有力的法治保障。

    一、海南生态环境保护立法的概况

    海南省人大常委会始终坚持把生态环境保护立法放在突出位置，坚持问题导向和法治思维，通过立法加强对林地、土地、水域、海域、岸线、矿产、森林等资源的保护，优化国土空间开发格局，促进资源能源节约高效利用，推动大气、水土等环境污染治理，促进人居环境不断改善、生态环境质量始终保持全国领先水平。建省以来至2017年7月底，省人大常委会审议通过和批准生态环境保护地方性法规和法规性决定决议146件，现行有效90件，约占我省地方性法规总数的32%。

    我省生态环境保护立法大致分为两个阶段。从建省办经济特区到1998年为我省生态环境保护立法的第一阶段。海南在进行经济建设大开发大发展的同时，将生态环境保护摆在重要位置，早在建省之初的1990年，我省就制定了《海南省环境保护条例》，这是海南省制定的第一部关于生态环境保护的地方性法规，是海南省生态立法的重要开端。这一阶段共审议通过和批准23件相关法规、法规性决定决议，为后来的生态环境保护立法奠定了良好基础。1999年我省立法在全国最早提出建设生态省的目标至今近二十年，是我省生态环境保护立法的第二个阶段。1999年2月，为贯彻落实省委关于建设生态省的决策，海南省二届人民代表大会第二次会议于1999年2月审议了14名省人大代表联名提出的议案，作出了《关于建设生态省的决定》，把保护和改善生态环境提升到全省经济社会发展目标的高度，将建设生态省的工作纳入法制化轨道，开启了我省生态环境保护立法的新篇章。海南省人大常委会紧扣生态立省、绿色崛起这条主线，加快了立法步伐，共审议通过和批准123件相关法规、法规性决定决议，约占审议通过和批准生态环境保护法规总数的84%，有效保护和持续改善了生态环境质量；特别是本届以来，审议和批准38件相关法规、法规性决定决议，约占本届立法总数的37%。

    海南省人大常委会坚持统筹谋划，着眼生态环境保护工作全局，努力将生态环境保护的各方面、各要素都纳入立法规范的范畴，在细化、补充、完善有关法律规定的同时，有针对性地创设了若干制度和措施，从不同侧重点和层面构建起富有海南特色的生态环境保护法规体系，促进了生态环境保护的各个方面均衡协调发展。从法规所规范的内容上看，基本涵盖了环境保护、自然生态系统保护、资源节约和循环经济发展、优化国土空间开发格局的各个层面。在环境保护方面，制定了《海南省环境保护条例》《海南省生态保护红线管理规定》《海南省机动车排气污染防治规定》等；在自然生态系统保护方面，制定了《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》《海南省珊瑚礁和砗磲保护规定》《海南省红树林保护规定》等；在资源节约和循环经济发展方面，制定了《海南省节约能源条例》《海南省矿产资源管理条例》《海南经济特区林地管理条例》等；在优化国土空间开发格局方面，制定了《海南省城乡规划条例》《海南省村镇规划建设管理条例》《海南省人大常委会关于加强重点景区、沿海重点区域规划管理的决定》等。此外，在其他一些法规和法规性决定中，也规定了涉及生态环境保护的相关内容。从法规体例结构上看，既有针对全省、涵盖若干要素的综合立法，如《海南省环境保护条例》《海南省人民代表大会关于建设生态省的决定》等法规，又有针对某一领域、某个单一要素的单项立法。比如，为加强流域水资源管理、强化流域生态环境保护和水污染防治，采取“一河一法规”的立法模式，制定了《海南省南渡江生态环境保护规定》《海南省松涛水库生态环境保护规定》和《海南省万泉河流域生态环境保护规定》，实行严格的水体和生态环境保护管理制度，切实增强了法规的针对性和可操作性。

    二、以立法引领和推动海南生态环境保护的做法和体会

    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把生态文明建设放在治国理政的重要战略位置。党的十八届三中全会提出加快建立系统完整的生态文明制度体系，党的十八届四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境，五中全会将绿色发展纳入新发展理念。海南省人大常委会在立法工作中始终牢固树立“四个意识”，努力将习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略准确体现和落实到生态环境保护立法工作的各个环节、各个方面，具体做法和体会是：

    （一）牢牢把握生态立省战略总要求，坚持立法决策与省委决策相衔接。海南省人大常委会始终坚持围绕省委关于生态省建设的决策部署主动谋划立法，科学确定立法项目，以立法巩固和扩大生态省建设成果，确保立法对接、紧跟生态省建设的步伐，努力将立法资源转化为生态立省新优势，实现立法决策与省委改革决策相衔接，立法进程与发展进程相适应，积极发挥立法的引导、推动和保障作用。比如，生态保护红线是生态省建设的边界和底线，省委六届五次全会要求划定生态保护红线，实施立法保护，严禁开发。2015年6月，中央批准海南省开展省域“多规合一”改革试点，省委省政府将生态保护红线作为“多规合一”的刚性约束之一，划定了生态保护红线，编制了《海南省总体规划》生态保护红线专篇。为了进一步推进“多规合一”改革，加强生态保护红线的管理，海南省人大常委会于2016年制定《海南省生态保护红线管理规定》，注意总结我省划定生态保护红线实践，遵循“严守生态底线”的基本原则，按照大气、水、土壤等环境质量“只能更好、不能变坏”的要求，划定具体的生态保护红线范围，对生态保护红线实行分区分类管控，严格限制生态保护红线区内的各类建设活动，规定在Ⅰ类生态保护红线区内，除经依法批准的国家和省重大基础设施、重大民生项目、生态保护与修复类项目建设外，禁止各类开发建设活动，在Ⅱ类生态保护红线区内禁止工业、矿产资源开发、商品房建设、规模化养殖及其它破坏生态和污染环境的建设项目。在加强保护的同时，适应我省经济社会发展的实际需求，预留适当的发展空间和环境容量空间，以立法保障海南生态安全和生态环境质量，优化空间布局和产业格局。

    （二）贯彻落实绿色发展理念，坚持在保护中发展、在发展中保护。绿水青山就是金山银山，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。海南省人大常委会在制定生态环境立法时，注意正确处理保护与发展的关系，坚定不移走经济社会和环境保护协调发展之路，努力实现经济发展与生态改善的双赢，让美丽与发展同行。首先，在立法中将“在保护中发展，在发展中保护”确立为我省生态环境保护工作的基本原则。2012年7月，为适应海南科学发展、绿色崛起的要求，在总结建省以来生态环境保护特别是1999年实施生态省建设以来的经验基础上，省人大常委会对《海南省环境保护条例》进行了全面修订，在这次修订中将“在保护中发展，在发展中保护”确立为我省生态环境保护工作的基本原则。2017年7月，为了贯彻落实国家新修订的环境保护法等法律和国家生态文明建设新要求，结合我省“多规合一”改革实践新需要，省人大常委会再次对《条例》进行了修正，强调保护优先，就推动形成绿色发展方式和生活方式提出明确要求。其次，在具体规范中按照“在保护中发展，在发展中保护”原则建立调动各方面积极性的体制机制。比如，省人大常委会在制定《海南省饮用水水源保护条例》时，针对饮用水水源保护区内人们的生产、生活活动受到限制，部分群众生活较为困难，经济发展与水源保护之间的矛盾较为突出的问题，为调动饮用水水源保护区及周边地区居民保护饮用水水源的积极性，调节和平衡上下游市县政府和居民之间的利益差异和利益冲突，统筹区域发展，《条例》规定省和市县人民政府应当建立健全饮用水水源生态保护补偿机制，明确补偿范围，合理确定补偿标准，将生态补偿资金列入年度财政预算，加大财政转移支付力度。同时，加强区域合作，规定江河流域上下游市、县、自治县人民政府之间可以协商签订饮用水水源保护生态补偿协议。此外，《条例》还规定因划定或调整饮用水水源保护区及准保护区，对保护区内单位和个人的合法权益造成损害的，相关人民政府应当依法予以补偿。通过建立健全饮用水水源保护生态补偿机制，促进保护区经济与水源保护的协调发展。

    （三）实施最严格的管理制度，以法治化治理举措筑牢生态底线。习近平总书记强调，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。海南省人大常委会坚持通过实行“最严格的制度、最严密的法治”来解决生态环境的保护和治理问题，走出“先污染后治理”的老路，确保生态环境保护和治理工作在法治轨道上有序推进。例如，2014年省人大常委会在修订《海南省自然保护区条例》时，坚持严格保护、严加管理、严禁建设的原则，将自然保护区划入生态保护红线，实行严格保护；为防止自然保护区调整的随意性，对草案关于确因重点建设项目需要可以调整自然保护区的规定进行修改，将自然保护区的调整条件严格限定在确因国家和省重大基础设施工程建设需要范围内；对自然保护区的管控措施，除严格执行国家自然保护区条例和国务院主体功能区规划外，还针对海南自然保护区管理中存在的具体问题，增加规定禁止在自然保护区内引入、应用转基因生物、外来物种和禁止挖土活动。同时，《海南省生态保护红线管理规定》将自然保护区的核心区和缓冲区划入一类生态红线区，将自然保护区的实验区划入二类生态红线区，实行最严格的保护和管理。再如，省人大常委会在修订《海南省珊瑚礁保护规定》时，为贯彻实施新修订的野生动物保护法，加强海洋生物资源与生态环境保护，适应我国南海维权新形势的需要，将砗磲纳入保护范围，对砗磲及其制品，从海上采挖、捕捞到市场流通环节买卖交易直至物流运输，作了全面禁止规定，并明确建立联合执法机制，加大执法力度，加重对破坏珊瑚礁、砗磲违法行为的处罚力度，为保护我省珊瑚礁、砗磲及海洋生态环境提供了有力的法制保障。

    （四）针对生态资源和环境保护中的突出问题，以立法寻求治本之策。海南省人大常委会坚持问题导向，针对近年来林地、土地、海域、水域等资源保护和环境保护中的突出问题，加快相关法规的制定和修改，力求解决问题的制度措施反映和体现规律的要求，符合本省实际，具有可操作性，务实管用。例如，为解决我省违规审批林地、非法占用林地和毁林等问题，省人大常委会修订《海南经济特区林地管理条例》，完善征占用林地审核审批制度，将征占用林地审核审批权依法调整为省林业主管部门行使。为解决我省非法占地、非法批地、土地领域腐败等问题，落实国家关于严格土地管理、节约集约用地有关规定，修订《海南经济特区土地管理条例》，完善土地审批制度，将农用地转为建设用地及征收土地的审批权限依法调整为省人民政府行使，加强了对土地资源的统一规划、统一交易和统一监管。为解决我省沿海部分市县出现的海域资源无序开发、填海项目填而未用等问题，修订《海南省实施〈中华人民共和国海域使用管理法〉办法》，落实省委关于严格填海造地和近海海域使用审批管理的决策，将填海审批权限依法调整为省人民政府行使，加强了填海的规划管理，强化对海域使用管理的监督检查。通过对三个法规的修改，进一步优化资源配置，放管结合，加强林地、土地、海域资源集中统一管理。省人大常委会还通过立法治理河道采砂乱象。近年来，伴随我省大开发大建设，建筑砂石供需矛盾突出，在巨额利益驱动下非法河道采砂屡禁不止，无证勘查和开采、乱采滥挖、破坏环境等问题较为突出。为此，省人大常委会制定《海南省河道采砂管理规定》，为河道采砂开出了堵疏结合、规范管理的“良方”。《规定》统一了河道采砂审批，创新了采砂权出让方式，实行采砂总量控制，明确可采区、禁采区、禁采期，加强联合执法，加大了处罚力度。《规定》的适时出台，有力促使我省河道采砂管理工作实现从多头管理到统一管理、从无序滥采到有序开采的转变，为规范河道采砂管理提供了有力的法制保障。

    （五）立法突出海南特色，不断巩固和扩大海南生态优势。有特色是地方立法始终保持活力的重要体现，也是衡量地方立法质量的重要标准。海南省人大常委会坚持从实际出发，努力在立法中突出海南山、水、海等生态特色。例如，以立法加强对红树林资源的保护管理。海南岛四面环海，近岸湿地滩涂分布有大量的珍稀物种红树林，它对于防风抵浪、保护堤岸、改善海洋生态环境、维护物种多样性、发展海洋经济有着十分重要的意义。1998年省人大常委会制定了《海南省红树林保护规定》。该规定的颁布实施，有效促进了红树林的保护和沿海生态环境的改善，取得了较好的生态效益、社会效益和经济效益。2011年，针对养殖、占用或者征收红树林地以及红树林周边项目建设对红树林造成破坏等突出问题，省人大常委会对《规定》进行了修订，坚持保护优先的原则，强化政府在红树林保护管理中的职责，严禁在红树林自然保护区内从事畜禽饲养、水产养殖等活动，严禁砍伐红树林和在红树林地毁林挖塘、围堤、采矿、采砂、取土，进一步加强对红树林资源的保护管理。2014年，为保护东寨港全国成片面积最大、种类最齐全、保存最完整的红树林，助推海口打造全国最大面积的万亩红树林湿地，省人大常委会积极指导海口市人大常委会制定《关于加强东寨港红树林湿地保护管理的决定》，划定了12万亩红树林湿地保护红线，明确了“保护优先、科学修复、合理利用、持续发展”的基本原则，实行分区保护和管理，用立法保护的形式推动东寨港红树林永续发展。

    （六）加强规范性文件备案审查工作，保障生态环境保护法律法规的正确实施。规范性文件备案审查工作是人大常委会加强法律监督的有效手段和方法，对于促使国家机关依法办事、保障法律法规的正确贯彻实施具有重要意义。海南省人大常委会从宪法实施和宪法监督高度，按照《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》关于“强化人大常委会的立法监督职责，依法开展对规范性文件的备案审查”的要求，进一步加大对生态环境保护方面的政府规章、规范性文件和市、县、自治县人大决定决议的备案审查工作力度，对其执行环境标准、环境监测、生态保护红线、环评、总量控制、生态补偿、排污许可等生态环境保护管理制度的情况进行主动审查，共审查《海南省节能监察暂行办法》《文昌市第十四届人民代表大会常务委员会关于加强罗豆农场片区红树林湿地保护管理的决定》《海南省人民政府关于印发海南省城镇内河（湖）水污染治理三年行动方案的通知》等44件政府规章、规范性文件和市、县、自治县人大决定决议，约占备案审查文件总数的18%，有效确保生态环境保护在法治轨道上有序推进，真正把“最严格的制度、最严密的法治”这一理念和相关制度设计落到了实处。

    经过不断的探索和实践，海南生态环境保护立法取得了较大进展和积极成效。但对照党中央关于加快推进生态文明建设的新要求和省委关于建设美好新海南的新任务，我省生态环境保护立法仍然存在一些亟待解决的问题，如立法决策与省委生态立省决策还没有完全做到协调同步，在生态环境保护的一些方面不同程度地存在立法不到位或空缺的问题，一些改革成果和生态环境保护需求没有在立法中得到及时体现和表达，生态环境保护法规体系有待完善。

    三、进一步加强生态环境保护立法的思考

    海南省第七次党代会强调要全面落实习近平总书记视察海南时的重要讲话精神，对加快建设经济繁荣、社会文明、生态宜居、人民幸福的美好新海南作出了部署，提出要坚持生态立省，把海南建设成为全国生态文明示范区，从源头上把好生态关，让山更绿、水更清、天更蓝、空气更清新。海南省人大常委会将认真贯彻落实省第七次党代会精神，加强生态环境保护立法，完善生态环境保护法规体系，以立法有效管控建设开发行为，强化生态环境建设与污染治理，优化生态环境质量，促进经济绿色、循环、低碳发展，推动形成绿色生产方式和生活方式，为加快建设美好新海南提供有力的法制保障。

    （一）紧紧围绕建设生态宜居的美好新海南奋斗目标科学谋划立法项目，着力完善生态环境保护法规体系。目前，省人大常委会已启动组织编制下一届省人大常委会五年立法规划，将按照省第七次党代会提出的建设生态宜居的美好新海南奋斗目标和习近平总书记强调的“把推动形成绿色发展方式和生活方式摆在更加突出的位置，加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线，全方位、全地域、全过程开展生态环境保护建设”的要求，从加快转变经济发展方式、加大环境污染综合治理、加快推进生态保护修复、全面促进资源节约集约利用、倡导推广绿色消费、完善生态文明制度体系等方面深入研究立法需求，全面梳理和总结我省生态环境整治成果，坚持突出重点、急用先立，不断加强生态环境保护立法，完善生态环境保护法规体系。全面清理现行法规中与生态环境保护不相适应的内容，既要继续推进“一河一规定”的单项立法和生态环境保护重点领域立法、完善相关制度设计，又要更加重视抓好综合性、系统性的立法项目，加强法规与法规之间、法规制度之间的统筹规划和协调，将生态系统的整体功能和结构有机统一地加以保护。

    （二）坚持用最严格的法律制度保护生态环境，确保中央和省委关于建设全国生态文明示范区的决策部署得到贯彻落实。海南省人大常委会将紧紧围绕省第七次党代会提出的“持续开展生态环境整治，优化生态环境质量”目标任务和生态环境保护的重大问题进行立法决策，从立法上解决我省生态环境保护过程中带有根本性、全局性和长期性的问题，真正做到立法决策与改革发展决策协调同步，积极发挥立法引导、推动和保障生态环境保护的作用，使生态环境保护立法成为反映客观规律、引领改革发展的强劲动力。坚持通过实行最严格的制度、最严密的法治保护生态环境，运用法治思维和法治方式推动绿色发展理念的实现，把体现绿色发展、反映生态环境保护要求的方针政策和经验及时制度化，依法调整和平衡由生态问题带来的各种利益关系，促进经济建设和生态环境保护协调可持续发展。

    （三）以解决海南生态环境保护突出问题、彰显生态特色为立足点，深入推进精细化立法。海南省第七次党代会对地方立法提出了“坚持问题导向、精立多修”的要求。海南省人大常委会将主动适应我省生态环境保护工作的实际需要，紧紧围绕解决我省城镇内河（湖）黑臭水体、扬尘、机动车尾气等群众反映强烈的环境污染问题及其他生态环境保护领域中存在的突出问题，加强精细化立法。在立法体例上，要以解决核心问题为目标，突出法规的实施效果和海南特色，不求大而全、小而全，重在务实管用；在具体制度设计上，既要精雕细琢，准确反映客观规律，写好“关键的那么几条”，对制度规定、行为规范和处罚幅度等制度设计进行细化，又要适度前瞻，对可能出现的问题进行预先设防和引导，确保每一项制度可执行、易操作、真正管用。

    （四）创新科学立法、民主立法工作机制，实现生态环境保护的社会共治。省人大常委会将进一步完善规范科学立法、民主立法的工作制度和程序，切实保障人民的知情权、参与权和监督权，充分调动全社会推进生态环境保护的积极性。要进一步完善立法项目征集和论证制度，防止部门利益影响立法。要加大自主起草法规草案的力度，对涉及多部门、协调难度大、事关生态环境保护全局的立法项目，由省人大常委会有关工作机构自主起草；同时积极探索委托起草法规草案，对起草中的重点、难点问题加强指导。要完善立法评估、法规清理、基层立法联系点等制度，继续发挥立法专家顾问的智囊作用，进一步健全立法协商机制，积极开展立法论证、评估、咨询工作，以立法的科学化、民主化进一步提高立法质量。