充分发挥立法作用 引领和推动地方改革

    党的十八届四中全会提出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”，这是中国法治建设的一个重大进步。正确认识立法推动和引领改革的必然性，在地方立法实践中准确把握立法引领和推动改革的度，是实现“立法与改革决策相衔接”的必要前提和基础。

    一、立法引领和推动改革的必然性

    改革是革新变旧的上层建筑，适应新的经济基础，推动社会发展。在中国历史上，以“法”推“改”是实现社会改革的重要方式。战国时期，商鞅在秦孝公的支持下实行两次变法，废除奴隶主贵族特权，适应新兴地主阶级经济发展，建立新的秩序，为秦国统一六国奠定了基础。宋朝王安石变法，通过颁布青苗法、募役法、农田水利法、改革科举制度等方式，增加政府财政收入，完善水利设施，改善农业生产条件，增加军事实力，在一定程度上扭转了当时积贫积弱的政治局面。明朝万历年间，内阁首辅张居正创制“考成法”，推行“条编法”，治理水利等措施，从政治、经济、军事等各方面进行改革，挽救了明朝的社会危机。

    改革开放以来，立法也伴随着社会改革，经历了三个阶段的发展变化。1986年国务院在《关于第七个五年计划的报告》中提出，“经济体制改革的深入进行……要求把更多的经济关系和经济活动的准则用法律的形式固定下来”“加强社会主义法制的一个重要目的，就是要促进改革的顺利进行，保证改革的健康发展，巩固改革的胜利成果”。在我国改革尚处于探索阶段时，立法主要是服务于改革开放和经济建设，制定改革开放亟需的法律规范，并将经改革实践检验成熟并可以普遍适用的经验通过立法确认下来，以保障改革开放的顺利推进。1993年党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求，“社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障”“立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革顺利进行”。这一阶段社会主义市场经济基本制度已经建立，基本的法律规范体系已经建立，立法主要是完善改革过程中发现和存在的问题，全面服务改革大局。2013年，习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时强调，“实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展”“要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”正是在这个阶段，以全面推进依法治国为背景，党的十八届四中全会提出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”，立法更注重于引领和推动社会改革。由此可见，立法在完善中国特色社会主义建设过程中发挥着越来越重要的作用，随着全面推进小康社会建设的步伐加快，在改革进入攻坚期和深水区的关键时刻，必将对立法提出更新更高的要求。

    当前，国内外环境都在发生极为广泛而深刻的变化，我国发展面临一系列突出矛盾和挑战，前进道路上还有不少困难和问题。因此，必须通过全面深化改革，解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题，不断推进中国特色社会主义制度自我完善和发展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发提出了“四个全面”战略布局，科学立法作为全面推进依法治国的关键环节，要为全面深化改革提供重要支持和保障。在中国特色法律体系初步形成的背景下，各领域的改革举措均涉及到制度设计问题，势必关系到法律法规的制定、修改、废止、解释以及相关授权、批准、备案等活动。因此，适时通过“立改废”，使立法主动适应改革和经济社会发展需要，不断完善体制机制，实现在法治下推进改革，是现实的必然要求。

    二、地方立法引领和推动改革的“度”

    （一）立法和改革的辩证关系

    在建设中国特色社会主义的过程中，立法是把实践中成熟的做法上升到法律规范的过程，其本质是将在国家经济生活和社会生活中占据主导地位的人民主体的意志上升为国家意志。改革是将实践中的空白或不足进行探索和完善，其本质是将已经稳定下来的生产关系和上层建筑中的某些社会关系作以改变，以更好地适应经济基础。立法的特点是“定”，即要在一定时期内保持稳定性；改革的特点是“变”，即改变和革新现状，提出新理论、新方法。因此，从某种意义而言，两者具有鲜明而对立的特征。但在实践中，立法又是确认改革经验和成果最强有力的保证，是推进改革的重要保障。在适当的范围内，以立法形式巩固和提升改革成果，确保改革在法制轨道上运行，两者紧密联系而相互统一。

    彭真曾指出：“法是在矛盾的焦点上划杠杠”，在改革发展过程中，立法就是为错综复杂的利益矛盾“划杠杠”，在对立与统一之间寻求一个平衡点。从法理而言，立法引领和推动改革是法的“实然”和“应然”两个状态，立法推动改革是法的“实然”状态，立法引领改革是法的“应然”状态。法的“实然”状态体现在立法过程中，就是立法要紧密结合实际，真实地反映客观存在；法的“应然”状态体现在立法过程中，就是立法能反映出未来发展的规律和趋势，具有前瞻性。显然，立法推动改革具有一定的保守性，而立法引领改革具有一定的创新性。

    在地方立法实践中，只有把握好立法与改革的辩证关系，从地方实际出发，与中央改革决策的精神保持一致，尊重社会发展规律，针对地方现实需要，解决具体问题，才能制定出高质量的地方性法规，更好地引领和推动地方改革发展。

    （二）地方立法引领改革的“度”

    立法对改革的引领，也就是“实践条件还不成熟，需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”因此，立法要主动适应改革和经济社会发展，结合改革的重点和步骤，依法行使先行先试事项的立法授权，从“立、改、废、释”四个方面体现改革的基本精神，引导和推进改革的顺利进行。

    根据立法法第十三条规定，“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时把握调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”立法授权作为国家立法引领改革的重要方式，近年来屡有实践。地方立法则需在制定有关改革发展事项的法规时，更加坚持法制统一，严格遵循立法程序。对于应当制定地方性法规但条件尚不成熟，因行政管理的迫切需要，在制定地方规章实施满两年后要及时提请地方人民代表大会及其常务委员会制定地方法规。另外，地方性法规制定后还应当做好相应报批工作，特别是经济特区法规报送备案时，还应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。

    地方立法尤其是设区的市立法，以“不抵触、有特色、可操作”为原则，需遵循中央、省市的政策精神和部署安排，依据国家法律法规等上位法。因此，在引领地方改革的过程中，需特别把握好“度”，注意几个问题：一是法规条文粗细适宜。地方性法规既要明确、具体，具有针对性针对性和可执行性，使得改革决策能够落到实处；同时，考虑到改革存在的不确定性，条文也不宜过细，既避免在改革过程中出现新情况新问题进行调整后，立法不能及时变更而陷于被动，又能给改革具体举措留较大的空间。笔者认为，对一些重点的、方向性的、原则性的地方改革要点，尤其是需要授权或者提供法律依据的事项，立法要予以明确；但是对于一些具体的行政管理方式等，则法规规定不宜过细过死。二是及时修改与地方改革不相适应的地方性法规，使地方立法与改革工作步调保持一致，为改革稳步推进夯实法制基础。三是专项清理已经不适用的地方性法规，避免造成在改革过程中适用法律法规混乱。四是充分运用法规的解释权。法对千姿百态、不断变化的社会生活的涵盖性和适应性不可避免地存在一定的局限。地方立法在引领改革的过程中，面对出现的各种新问题，也不可避免地存在一些局限，因此，要灵活恰当地运用法律解释的方法，进一步补充和完善地方立法。

    （三）地方立法推动改革的“度”

    立法推动改革本质上就是利用法律的普遍适用性，统筹协调社会经济发展各方面存在的差距，统筹兼顾改革发展中存在的短板和问题，推进社会经济的公平发展。改革开放的成功经验表明，将改革成果通过立法，以法律形式予以规定，可以借助法律所具有的稳定性、规范性、权威性，以宪法法律确认改革，为改革保驾护航。

    从国家层面来说，改革具有宏观指导意义和体系性，立法推动改革主要体现在完善国家基本制度、制定行业最基本规范和解决社会经济发展最现实紧迫的问题的原则性、基础性法律条文中，具有一定的保守性。相对而言，地方立法则较为活跃，内容上更加具体、微观，针对性更强，在推动地方改革时需把握好以下几点：第一，紧密围绕当地经济社会发展的具体情况和实际需求，尊重并适应地方发展规律，突出地方发展特色。第二，将“实践证明行之有效的，要及时上升为法律”。改革发展就是要将地区或行业先进的经验推广开来，使整个省份或者行业甚至全国借鉴，以此推动整体的发展。因此，立法不是“无源之水”，在已经经过尝试和改正后相对比较成熟的改革经验范围之内立法，方可推动改革。第三，在地方立法推动改革过程中，有必要借鉴就同一事项已制定法规的地区的经验，充分了解其立法推动改革的实效，结合本地实际，把握立法的度。

    三、地方立法引领和推动改革的几点要求

    （一）坚持党的领导，准确把握好改革的方向

    坚持党的领导是做好地方立法工作的前提和根本保证。因为改革具有前瞻性和敏锐性，一些改革的方向和原则较难把握，因此，在通过立法引领和推动地方改革的过程中，特别要强调党委的领导，牢固树立党的观念，准确体现改革的目的和要求。一方面，认真贯彻党委的立法意图，通过制定或修改地方性法规保障市委重大改革决策部署的落实；另一方面，在涉及改革事项的立法项目立项时，要事先向市委进行请示或报告；立法的整个过程和进展情况，要向市委进行报告；审议过程中出现的重大问题以及重大分歧，要及时向市委请示或报告，取得市委明确的意见后再提交市人大常委会会议审议、表决。

    （二）重视法治思维，加强立法队伍建设

    法治思维是正确发挥法律的作用、深化改革推动发展的主观要求。党的十八届四中全会决定指出，全面推进依法治国，必须着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。从目前地方立法队伍现状看，机构人员偏少，专业力量薄弱，较难从顶层设计的高度，引领和推动地方改革发展。因此，必须建设一支具有法治思维的，懂理论熟实践的高素质立法队伍，准确理解把握改革的脉搏，在坚持立法工作基本原则的前提下，充分体现改革意图。探索建立不同部门之间法律人才的交流机制，使相关人才充分参与到与部门工作密切相关的涉及深化改革的立法工作中来。注重发挥立法咨询专家的参谋智囊作用，按照以法学专家为主、兼顾其他领域专家的标准，遴选出一支综合性的立法专家队伍。

    （三）深入调查研究，提高地方立法质量

    立法调研是掌握第一手立法资料、切实提高立法质量的重要途径。改革涉及到多方利益，在以人民为中心的指导思想下，地方立法工作要更加深入考量，注重调研的针对性和实效性，倾听群众对改革事项的诉求，研究改革对社会各方的作用和影响，尤其涉及到群众利益和群众关心关注的问题，应在立法工作中进行综合性考虑，把握好法规条文的精细化程度，真正做到立法与改革决策相衔接，使制定的法规符合全面深化改革的需要，符合地方发展的实际，符合人民群众的根本利益。

    （四）充分集中民智，积极发挥人大代表作用

    立法引领和推动改革，必须充分集中民智、反映民情、体现民意。因此，要统筹安排，组织协调，尽可能广泛征求社会各方意见，最大限度的凝聚社会共识。人大代表是民意的集中代表，在编制立法规划和年度立法计划、开展立法调研、论证等各项工作中，要进一步开拓工作思路，创新工作方法，切实发挥人大代表的重要作用。