落实立法为民理念着力实现良法善治

    立法的根本目的是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会指出必须坚持人民主体地位，明确提出了以人为本、立法为民的要求，充分体现了发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的理念。近年来，重庆市人大常委会深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，按照全国人大的要求，结合重庆经济社会发展实际，始终围绕人民群众关切，遵循立法工作规律，将“以人民为中心的发展思想”以及“立法为民”“民主立法”等理念和要求落实到立法各项具体工作，着力提高地方立法质量，努力实现良法善治。

    一、筑牢立法为民理念，积极回应人民群众立法期盼

    为政之道，以顺民心为本，以厚民生为本。习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。坚持以人民为中心的发展思想，就是要求我们要把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点，不断增强人民群众的获得感、幸福感。牢固树立以人为本、立法为民的理念，则是我们党的根本宗旨和重大决策在立法领域的具体体现。检验法律法规的一个重要标准就是看它是否能够为人的更全面、更充分的发展提供保障。这也决定了地方立法工作要始终以保障和改善民生为重点，深入贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，着力研究解决人民群众普遍关心的问题，通过立法体现人民利益、反映人民愿望、维护人民利益、增进人民福祉。

    按照立法为民的要求，近年来，我市地方立法始终坚持以人民为中心的发展思想，尊重人民主体地位，回应人民群众关切，紧扣全市中心工作和人民群众最关注的问题，想群众之所想、急群众之所急、解群众之所困，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为地方立法工作的出发点和落脚点。始终注重加强和推进科学立法、民主立法，突出问题导向，坚持问法于民，深入实际、深入基层、深入群众，广泛收集基层群众、组织和企业的意见建议，从民意中把准立法方向、汲取有益营养，寻求全社会认同的立法“公约数”，努力使每一部地方性法规都符合宪法精神、反映人民意愿、得到群众拥护。

    在具体实践中，我们深入贯彻落实以人为本、立法为民理念，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上加强立法制度供给，着力维护广大人民群众的切身利益。如2017年市人大常委会第一次立法工作推进会上，专题研究和部署了有关民主立法、立法公开的任务和措施，确保立法工作始终高度关注民生、回应社会呼声。过去一年，常委会审议通过的21件法规案中，事关民生的立法就有7件，占33%，如城乡居民最低生活保障条例、家庭教育促进条例、村镇供水条例等；2017年立法计划中，安排的法规审议项目涉及民生领域的就有4件，如大气污染防治条例、老年人权益保障条例等，占到了50%。这些立法切实体现了民生导向，为保障民生、维护民生、改善民生提供有力的法制支撑。

    二、落实民主立法机制，拓展人民有序参与立法途径

    群众路线是党的工作的一大法宝，也是完善中国特色社会主义法律体系应当遵循的方法。党的十八大提出，要坚持民主立法，拓展人民有序参与立法途径。张德江委员长指出:“民主立法的核心是为了人民、依靠人民，这是立法必须遵循的价值取向”。民主立法，是我们党对改革开放以来立法实践的深刻总结，是提高立法质量必须遵循的基本规律。毋庸置疑，立法为民应当突出民主立法、开门立法、尊重民意，引导人民群众有效参与立法活动；推进民主立法，更需要健全和落实民主开放包容的工作机制，拓宽广大人民有序参与立法的渠道。

    近年来，市人大常委会坚持在民主立法上狠下功夫，通过健全践行制度机制，确保地方立法更好的反映民情、汇聚民意、集中民智，切实增强了立法的可行性和社会认同度。

    一是不断优化强化开门立法。“民惟邦本，本固邦宁”。公众参与立法是人民群众参与国家社会事务管理的途径之一。只有把立法工作植根于人民，才能凝聚各方面有益共识，才能立出有效管用的法。但现实中，公众参与立法的效果往往不够理想，或因群众关注低、回应少，或因开门立法渠道窄、效果差，甚或存在征求意见走马观花、重于形式的情况。对此，我们聚力改进开门立法工作，严格按照修改后的立法法的规定，强化立法公开，抓实民主立法，真正问需于民、问计于民。如编制年度立法计划时，注重开门立项，通过公告、座谈会、问卷调查等多种形式向政府部门、群团组织、行业协会、普通群众广泛征集立法建议项目，着力提高群众知晓度，扩大立法项目的来源。在法规草案审议阶段，主动引导社会公众关注、参与、支持立法，将征求意见工作与立法信息公开、网络平台建设紧密融合，并专门召开会议征求普通群众、专家学者或行政相对人的意见，广纳良言、凝聚共识。2016年，在制定《重庆市遗体和人体器官捐献条例》过程中，考虑到该部法规涉及法律、伦理、人权保障、社会习俗等多方面因素，具有广泛性、特殊性和复杂性，对此专门开展了社情民意调查，以进一步了解社会各方面对法规关键制度的认同度，确保了相关制度规定科学合理、具有民意基础。今年，在修改我市实施老年人权益保障法办法过程中，除借助网络平台公开征求意见外，还专程到老年大学、养老机构以及区县、社区收集意见建议，深入研究养老服务、养老机构、老年教育等问题，力求修改后的法规更加符合实际、贴近民意、关切民生。

    二是切实发挥代表主体作用。人大代表来自各行各业，与人民群众联系紧密，是人大联系群众的重要桥梁和纽带。代表们的意见和建议反映了人民群众的心声，动员和引导代表参与地方立法是加强立法工作的重要力量源泉。对此，常委会领导强调，尊重代表主体地位，充分发挥代表在立法中的作用，是发挥人大在立法工作主导作用的实现路径。常委会要求把主动征求全体市人大代表意见工作作为地方立法的必经程序，切实抓好代表参与立法的“规定动作”和“增选动作”，积极引导广大代表建言献策，保障代表对立法工作的知情权、参与权和建议权。“规定动作”即对每一个法规案均通过代表履职平台征集所有在渝全国人大代表、市人大代表的意见，并以电话、信件等多种方式征求部分市人大代表、区县人大代表的意见建议；“增选动作”即针对立法的不同情形，适时邀请相关代表参与调研考察、组织召开专业组代表论证会、开展法规草案集中研读活动，有力支持和保障了代表通过多种途径提出立法意见建议。如在修改我市地方立法条例时，我们委托区县人大常委会开展了条例草案集中研读活动，为代表释疑解惑，充分征集代表意见；在代表大会审议该法规案期间，认真研究各代表团的意见，将修改情况报告主席团，并及时向提出意见的每一位代表作沟通反馈。这些工作受到代表们的称赞，该法规案在人代会上高票通过，进一步增强了科学立法、民主立法的制度保障。

    三是大力探索民意沟通机制。“兼听则明，偏听则暗”，加强立法协商、吸纳有益建议、化解立法争议，是提高立法质量的重要举措。对此，在立法实践中，我们十分注重与有关方面开展立法互动，加强面对面对话，立法意见沟通工作逐渐从过去“听部门意见多”向“多听社会公众意见”转变，在各家之言中“提取公因式”，并尽量消除社会公众对立法期盼的简单化、理想化、片面化等认识误区。对涉及广大人民群众切身利益的立法，在公布法规文本草案时，我们尽量都用普通群众“能明白、易读懂”的语言阐释立法目的、描述主要制度、提出焦点问题，做到立法工作“接地气”。若涉及情况比较复杂、专业性较强或关乎特殊群体利益的立法，还专门组织召开专题会议听取意见，辅以问卷调查、个案分析、对话访谈、专家评估等行之有效的方式，对各种意见进行分析评判，加强与有关方面的沟通协商，着力将分散引向集中、将分歧引向统一。如在修改招标投标条例过程中，针对招投标领域比较突出的规避招标、围标串标、评标质量不高等问题，召开征求意见会、沟通协调会、论证评估会多达20余次，同时向司法机关调卷分析典型案例，讨论研究规制上述“疑难杂症”的制度安排，确保了立法质量。

    此外，对事关重大民生事项的立法，为了消除部门利益法制化倾向，防止职能部门争权诿责、减损民利，人大相关专委会还主动担负起法规起草任务，优化立法项目统筹安排，加强法规制度沟通协调，强化立法推进组织实施，确保立出管用有效、护民利民的法。据统计，近五年来的年度立法计划中，由常委会主任会议或专门委员会提议案和牵头起草的法规均超过25%。2016年立法计划中，由人大提议案的比例占到57%，其中安排由人大专工委负责牵头起草的占43%。这些立法当中，很大一部分都是关乎民生、维护民权、发展民利的立法。

    三、注重法规有效管用，着力解决群众普遍关心问题

    （一）坚持立法重点紧贴民生

    民生冷暖，关系万家忧乐，牵动着党中央的心。贯彻落实立法为民理念、实现良法善治，其核心之一就是着眼保障和改善民生，从解决好人民群众普遍关心的突出问题入手，及时研究作出科学合理的立法制度安排。为此，我们严格按照中央关于统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的要求，深入贯彻五大发展理念，坚持遵循为民立法的价值取向，将立法为民理念贯穿于立法工作始终，努力克服和消除立法中权力与责任、权利与义务、公权与私权、管理与服务等关系配置失衡的倾向，全力实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。

    食品安全事关人民群众身体健康和生命安全，是重大的民生工程、民心工程。为保障群众“舌尖上的安全”，常委会高度重视我市食品安全领域的地方立法，在开展食品安全现状分析、综合执法检查的基础上，针对食品小作坊和食品摊贩数量大、分布散、经营不规范、生产条件简陋等问题以及衍生出的食品安全风险和隐患，决定启动《重庆市食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》立法工作。该项立法旨在便民为民、强化政府服务，明确了预防为主、风险管控、规范引导、社会共治等系列立法原则和规定。该条例还针对小作坊和食品摊贩不同的特点实行“宽进严管”，重点锁定在事中事后监管，即对小作坊实行登记管理，对食品摊贩实行备案管理，并进一步健全了食品安全可追溯制度，完善了食品生产加工经营负面清单制度，强化了相关职能部门的监管和服务职责，较好地兼顾了保障食品安全、方便群众消费、解决城乡就业、维护市容环境、传承地方特色食品等各方诉求。

    解决好村镇供水问题尤其是农村饮水安全，是城乡统筹发展的民生大事、民生实事。相对城市供水而言，村镇供水存在人口分散、水源不均、饮水工程建设标准低、供水运行管理专业化程度不高等问题，且我市还存在大城市、大农村、大山区、大库区并存的特殊情形。为破解这些困局和问题，常委会以制定《重庆市村镇供水条例》为抓手，推动全市村镇供水规范化管理，着力改善村镇居民饮用水条件，保证边远地区饮用水安全。在立法过程中，我们充分考虑村镇供水的特殊性，坚持城乡供水一体化发展方向，将政府主导与市场化运行、生活用水优先与兼顾生产用水、确保供水质量与保障供水水量等问题统筹考量，融入到具体的法规条款之中。如条例中确定了村镇供水的公益性质，要求政府应当发挥主导作用，强化职能部门及基层组织的主体责任；规定要通过财政补贴落实村镇供水工程养护资金，对贫困区县村镇的供水用电执行贫困县农业排灌电价，推动解决了偏远地区供水用水问题。

    加强对弱势群体和困难群众的扶助，是关心关爱群众、促进社会和谐的重要举措。针对我市城乡居民最低生活保障工作的实际，我们与时俱进修订完善《重庆市城乡居民最低生活保障条例》，加强对困难群众的帮扶和保障。该项立法贯穿了国家保障与社会帮扶、政府帮助与劳动自救、应保尽保与引导就业相结合等思路和原则，提出保障标准与经济社会发展水平相适应，较好贯彻落实应保尽保、引导就业、动态监管等要求。如该条例中进一步淡化了城市低保与农村低保的区别，对城市和农村低保的最高限额、计算方式、发放时间、核查周期等有关规定进行了规范；进一步理顺和规范低保申请及审批程序，完善了最低生活保障标准调整机制，明确了乡镇政府和街道办事处的服务职责；进一步优化低保金发放方式，将农村低保发放调整为按月发放，统一由金融机构代为集中支付，发挥低保金纾难济困、雪中送炭的作用，切实增强人民群众的获得感。

    集体合同制度作为调整劳动关系的一项重要法律制度，对于维护劳动者合法权益、构建和谐劳动关系具有十分重要的作用。为适应经济社会发展新常态，衔接上位法的新规定，针对我市原有集体合同制度的不足和缺陷，常委会决定及时修订《重庆市集体合同条例》，以进一步引导、规范和约束集体协商行为，保证集体合同制度落地生根、有效实施。该项立法秉承了平等保护职工与用人单位合法权益的原则，坚持针对问题立法、立法解决问题，并将过去我市推行集体合同制度的成功经验做法上升为法规条款。其中，新设“专项集体合同”一章，就劳动安全卫生、女职工权益保护、职工工资等三类专项集体合同作出具体规定，加强了对职工的保护；将用人单位是否建立集体协商集体合同制度，作为是否授予荣誉称号、评定信用等级的重要依据，进一步增强了集体合同制度的实施性和可行性，对维护劳动者和用人单位的合法权益起到了“双赢”的促进作用。

    （二）注重法规制度顺应民意

    “民之所盼，政之所为”。立法工作只有在党的有力领导下，紧紧依靠广大人民群众和社会各方面的支持，倾听民意、尊重民意、采纳民策、符合民情，才能顺应形势发展，立出善良之法、管用之法。我们在推进地方立法中，始终尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，注重从人民群众实践创造中汲取智慧，将人民群众的良好意愿和普遍需求体现到法规的具体制度设计之中。

    遗体和人体器官捐献是大爱大善的体现，是现代医学科学发展、社会文明进步的标志，社会各界对此高度关注，也希望通过立法予以规范和发展。2016年，常委会将制定《重庆市遗体和人体器官捐献条例》列入了年度立法计划，并作为人大提议案、牵头起草的重要法规案。立法过程中，充分发挥人大主导作用，坚持问题导向，广泛征求人大代表、政协委员、专家学者和普通群众的意见，广纳良言、问计于民。条例就保护人格尊严、引导鼓励捐献、细化捐献程序、规范接受分配、建立人道救助基金、理顺有关部门职责等方面作出了具体可行的制度安排，立法理念突出了以人为本思想，立法原则倡导了人道主义精神，立法内容侧重于规范、鼓励、促进捐献行为。该条例自实施以来，我市人体器官捐献志愿者登记人数大幅度上升，成功捐献数量多于条例实施前三年的总和，法规制度规范发挥了积极的作用，有效挽救了那些器官衰竭者的生命。

    家庭是社会的基本细胞，重视家庭教育是中华民族的优良传统。家庭教育和家风建设日益受到社会广泛关注，有关部门和社会各界对家庭教育立法的呼声很高。对此，我们在充分立项论证的基础上，及时启动了《重庆市家庭教育促进条例》立法，重点对家庭教育的范围和内容、父母及其他监护人的责任、家庭教育工作组织协调机制、政府对家庭教育的保障职责等进行了深入研究。该条例是我国大陆第一部关于家庭教育的专门性地方法规，共七章四十四条，就家庭教育的适用范围、基本原则、工作机制以及家庭实施、学校指导、社会服务、保障激励、法律责任等作出了详细规定，并将我市家庭教育实践中的有益经验做法固化升级为地方立法。条例的出台对推进我市家庭教育，传承文明家风，促进未成年人身心健康成长，构建和谐幸福家庭具有十分重要的引导和促进作用。

    加强生态资源环境保护是全社会普遍的呼声，事关统筹城乡发展、建设美丽山城、保障和改善民生以及供给侧结构改革等工作。然而，近年来一些地方粗放式、透支型的开发建设，导致生态环境破坏比较严重，人民群众反映强烈。党的十八届三中全会要求，必须加快建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。法律是治国之重器，良法是善治的前提。对此，我们聚力推进生态环境保护地方立法，历经一年多的努力，制定修订了《重庆市大气污染防治条例》《重庆市环境保护条例》两部重要环保类法规。大气污染防治条例立法，按照问题导向、以人为本、预防为主、源头治理的思路，针对我市大气环境质量状况和污染源特点，就工业及能源污染防治、机动车船污染防治、扬尘污染防治、其他污染防治和政府部门责任等作了重点规范，为我市打好“蓝天保卫战”强化了法制保障。如针对居民小区开设餐饮、加工维修产品以及建筑工地扬尘突出、影响居民生活区域空气质量等问题，条例作出了相关禁止性规定和指引性规定，较好实现了群众诉求与重点防治相融合的立法目的。环境保护条例立法，着重将国家环保法及环保体制改革精神在我市地方立法中落地生根。修改后的环境保护条例主要从监督管理、污染防治、保护和改善生态环境、环境风险防范和应急处置等方面予以规范，如健全完善了环境质量责任制度、排污权交易制度、重点污染物排放总量控制机制等一系列制度机制，体现了更严格的监管和重在预防的理念。针对管理实践中，对生活噪声扰民行为的监管存在环保部门和公安机关相互推诿的现象，修改后的环境保护条例明确规定生活噪声扰民行为的管理部门为公安机关，无需由环保部门事先出具监测报告，而形成噪声污染时应由环保部门严格依法处理。这一制度安排，较好解决了群众对噪声投诉无门、部门互相推诿的问题。

    （三）力求立法宣传深入民心

    法治的力量在于人民群众发自内心的信仰和遵从。作为地方立法机关，既要抓好立法，也应注重普法。对此，市人大常委会及各专工委高度重视立法宣传工作，坚持宣传与立法同步，重点宣传与经济社会发展以及人民群众生产生活密切相关的法规，引导广大群众自觉守法、办事依法、遇事找法、解决问题靠法。在立法推进过程中，我们十分注重统筹策划立法宣传，把宣传贯穿于立法的全过程，把每一次征求意见会、调研论证会、新闻发布会都当作立法“广而告之”的契机。在法规公布和生效两个时段，切实加强人大“官方释义”，对法规的重大制度、群众关注的热点均进行深度权威解读，引导广大群众正确理解法规、自觉遵守法规。近一年多来，通过集体合同条例、城市管线条例、城乡规划条例、人口与计划生育条例、城乡居民最低生活保障条例等法规后，还专门到相关部门、基层单位、群团组织开展释法活动30余场次，有力助推了法规的宣传及施行，营造了浓厚的法治氛围。《重庆市家庭教育促进条例》通过后，受到广泛关注，社会反响良好。为了进一步加强对该部法规的宣传，弘扬社会主义核心价值观，相关专委会及部门戮力同心，积极组织宣讲团深入社区、村社、企业送教上门，释疑法规主要精神和重要制度，增强各类主体抓好家庭教育的法制意识和能力，取得了良好的社会效果。