确保地方立法正确方向 着力提高地方立法质量

    “法律是治国之重器，良法是善治之前提”。加强地方立法工作，对深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，弘扬社会主义核心价值观，具有重大意义。

    党的十八大以来，四川省人大常委会在全国人大法律委、常委会法工委的帮助指导下，认真贯彻中央、省委关于加强立法工作的决策部署。

    一是坚持党的领导确保地方立法的正确方向。中共四川省委贯彻落实中央关于依法治国的重大战略部署，鲜明提出治蜀兴川重在厉行法治的重大理念，把领导立法作为依法执政的重要内容，把地方立法作为法治建设的全局性战略任务来抓，先后出台《四川省依法治省纲要》《中共四川省委关于进一步加强人大工作和建设的意见》《中共四川省委关于加强党领导立法工作的实施意见》《关于健全和落实人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，制定科学立法指标体系和考核办法，进一步完善并细化党委领导立法的程序、方法、措施，切实加强对立法工作的领导。只有坚持党的领导，地方立法才能实现党的主张和人民意志高度统一，才能更好地发挥人大在立法中的主导作用，才能确保立法工作正确的政治方向。本届以来，省人大常委会党组就五年立法规划、年度立法计划、地方性法规清理、推进各市州行使地方立法权等问题，先后12次向省委请示报告并坚决贯彻落实省委决议决定。仅2016年，省委书记、省人大常委会主任王东明同志就先后针对创新驱动发展、立法能力建设等与立法相关的事项作出7次重要批示。

    二是坚持依法立法是地方立法不抵触不越权的底线。底线思维是法治思维的重要组成部分，在立法工作中，要严格依照法定的权限和程序，从国家和全省的整体利益出发，坚持维护社会主义法制的统一。一方面，深入贯彻立法法的新规定新要求，在每一部地方性法规草案的统一审议中，注重对行政许可、行政强制、行政处罚等涉及老百姓权益的规定的合法性审查。另一方面，通过修改完善立法程序规定、常委会组成人员守则等相关制度，不断完善和创新工作机制与方式方法，为依法立法提供制度保障，同时也为市州完善相关制度提供了有力指导。

    三是坚持地方立法服务改革发展大局。我们紧紧围绕中央和省委中心工作，加强精准扶贫、全面创新、生态文明建设、环境资源保护等重点领域立法，我们率先制定了农村扶贫开发条例，被省委作为“3+10”扶贫攻坚政策组合拳的重要组成部分，将四川扶贫开发工作纳入法治化轨道；为深入贯彻创新发展理念，制定了科学技术进步条例和人民代表大会常务委员会关于加快实施创新驱动发展战略的决定；制定了全国首部城乡环境综合治理条例，对全省城镇和乡村的环境卫生、绿化生态进行规制；制定了全国首部村镇供水条例，为农村居民饮水安全和农村水资源保护提供了法制保障。同时我们注重坚持改革决策与立法决策相衔接,积极开展创制性立法，2017年3月国务院批准设立中国（四川）自由贸易区后，我们及时将中国（四川）自由贸易试验区条例列入今年立法调研项目。

    四是坚持科学立法民主立法切实提高地方立法质量。更加注重地方立法的民主性，发挥人大代表在立法中的重要作用，积极邀请各级人大代表参与立法调研、立法座谈，列席人大常委会会议，年均邀请人大代表参加立法调研和座谈200余人次，列席常委会会议70余人次。今年7月，在《四川省农村公路条例（草案）》立法调研中就邀请了汉源县“悬崖村庄”的全国人大代表骆云莲参与。本届以来，人大代表关于制定、修改、废止地方性法规的议案被采纳或吸收，列入立法计划的有17件，占项目总数的16%。在一些专业性、技术性强的领域，尝试了多元化法规草案起草机制，如在电信设施建设和保护条例制定过程中，部分立法咨询专家库成员、立法评估协作基地成员单位参与了草案起草，发挥了积极作用。更加注重地方立法特色性，体现地方立法有特色、真管用，逐步实现从“大而全”立法向“小而特”“小而精”立法转变。2016年四川省人大常委会批准制定的《雅安市新村聚居点管理条例》就是将4·20芦山地震灾后重建取得的有益经验上升为地方性法规，调整范围小、内容具体、可操作性强，很有地方特色。在审议、修改过程中注重精细化，坚持立法调整的对象和范围要界定准确；对于情况清楚、条件成熟、操作可行的规定应当细化，但对实践经验尚不成熟，又需要做规定的前瞻性问题，可以规定原则一些；对上位法的授权性规定、原则规定和主要制度要进行量化便于执行；对上位法没有规定但实际又需要的，应当予以补充、完善和创新；法规条文的表述要准确、规范、严谨、简练、通俗。

    五是强化市州立法队伍建设和立法能力提升。为帮助各市州“能立法”“立好法”，我们依法分2批次完成对全省20个市州（成都除外）开始行使地方立法权的确定工作。各市州人大常委会均已按规定成立了法制委、法工委，截至目前，共新增编制76名，立法工作队伍得到进一步壮大，各设区的市人大立法能力得到进一步加强，形成了四川立法工作的新局面，从组织保障上解决了“能立法”的问题。我们先后两次组织市州人大立法工作人员140余人参加全国人大常委会举办的立法工作培训班，坚持每年召开全省人大法制工作会议，今年的立法培训将在全国人大深圳培训基地举办。2016年以来，已分三批次对15个市州人大立法系统的15名立法干部开展了跟班学习，今年下半年将开展第四批次，实现所有市州全覆盖，为市州人大培养立法骨干，以立法能力建设为抓手实现“立好法”。

    对进一步加强地方立法工作的两点意见：

    一是加强各市州立法的统筹协调。鉴于很多自然保护区、水源地保护区、江河流域保护区跨经几个市州，甚至几个省份，各市州制定的相关法规在一些保护措施和法律责任的规定上可能出现法制不统一、合法不合理的情况，建议加强对市州相关法规制度设计统一性的审议，从省级层面建立地方立法的区域交流协作机制。

    二是加强立法后评估工作。对法规的单项立法后评估工作只能反映单项法规的实施情况，无法准确反映整体立法工作情况，诸如各省（市、区）、各市（州）地方立法与国家立法的关系、与其他地方立法的比较等问题，都需要借助整体性立法后评估工作才能实现。建议高度重视整体性立法后评估，将其作为提高地方立法质量的一项常规性工作，研究制定科学的地方立法后评估操作程序和指标体系。