加强制度建设 创新工作方法
深入推进规范性文件备案审查工作

    党的十八届三中、四中全会对于加强规范性文件备案审查制度和能力建设提出了明确要求，修改后的立法法也补充完善了审查处理程序和建议反馈机制等相关规定，为地方人大开展备案审查工作提供了有效遵循。成都市人大常委会认真贯彻落实中央精神和立法法的规定，从加强制度建设、提升工作实效、创新工作方法等多方面推进规范性文件备案审查工作，履行宪法法律赋予的监督职权。

    一、主要做法

    （一）建章立制，推动备案审查工作规范开展

    成都市人大常委会早在2004年就制定了《成都市规章备案规定》总结多年来开展规范性文件备案审查工作的做法，依据监督法和修改后的立法法的规定，新制定了《成都市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作办法》（以下简称“《办法》”）。《办法》制定过程中，围绕规范性文件的定义、备案审查工作的原则、程序等问题进行了深入研究，综合考虑我市的工作实际，采用了概括和列举相结合的方式对应当报送的规范性文件作了规定。同时，考虑到规范性文件备案审查工作尚处于健全制度和完善程序阶段且专门委员会之间审查工作力量不平衡的问题，《办法》中还规定了由常委会法工委会同专委会、常委会有关工作机构开展审查工作的基本工作原则。《办法》的实施，为市人大常委会备案审查工作的开展提供了规范性指引和法制保障，也为我市各区（市）县人大常委会的备案审查工作提供了借鉴。

    （二）积极履职，提高备案审查工作质量和效率

    自2013年至今，成都市人大常委会共收到市政府报送备案的规范性文件163件，其中市政府规章12件。成都市人大常委会法工委严格按照《办法》的规定，对收到的规范性文件认真把好备案关、审查关。此外，还对收到的公民、法人提出的审查建议依法进行了研究处理。2015年，依建议对《成都市人民政府特许经营权管理办法》开展了审查，这是自2013年成都市人大常委会换届以来首次因审查建议而启动审查程序。

    自本届以来，成都市人大常委会共对《成都市幼儿园管理办法》《成都市机动车清洗站管理办法》等6件政府规章和规范性文件进行了重点审查。在审查内容上，以合法性审查为主，审查是否存在与相关上位法相冲突的情形，同时兼顾适当性，对于能够吸纳的建议及时修改完善；在工作方法上，邀请了常委会立法咨询专家、法律顾问单位、基层立法联系点以及人大代表、政协委员参加，听取不同立场、不同角度的意见建议。今年上半年，又对成都市政府报送的《成都市科学技术奖励办法》进行了重点审查，延续了常委会立法咨询专家、法律顾问单位参与备案审查工作的机制，并深入到了科技企业分布最集中的成都市高新区开展调研，听取了部分科技企业代表的意见建议。此次审查工作，首次采用了调研的方式征集意见，更为真实、有效的获取了符合实践需要、贴近工作实际的声音，有助于更广泛的征集意见，拓宽社会参与渠道，进一步提升备案审查工作质效。

    （三）创新工作方式，加强对行政规范性文件备案审查的监督

    为了突出备案审查工作在全面推进依法治市中的地位和作用、维护法制统一，成都市人大常委会于2016年对市政府开展行政规范性文件备案审查工作情况进行专题审议。为了协助常委会开展专项监督，成都市人大常委会法工委与市政府法制办研究工作方案，经过对全市行政规范性文件的情况和存在问题的梳理，确定对市教育局、市科技局、市民政局、市人社局、市房管局的规范性文件制定工作进行重点调研。收集上述部门制定规范性文件的基本情况，重点监督其红头文件减损公民、法人和其他组织权益，增加公民、法人和其他组织义务等问题，探讨开展行政规范性文件的科学性、民主性论证的主要做法，研究工作中存在的不足以及改进方法。这一专项工作，对于建立健全成都市行政规范性文件备案审查工作制度、创新工作方法和推行常态化文件管理机制等方面具有重要意义，有助于进一步提升行政机关公信力，推进政府依法行政。

    （四）加强对区（市）县人大常委会工作指导，保障各级人大常委会备案审查工作同步推进

    为了加强对备案审查工作的业务指导、增进工作交流，成都市人大常委会法工委定期组织召开全市人大备案审查工作会。市和区（市）县人大常委会从备案审查工作的制度建设、备案审查实务开展情况和机构、队伍建设等方面出发进行交流。通过会议交流，统一对备案审查工作重要性的思想认识，进一步加强备案审查工作的组织建设、落实工作职责、完善工作制度、规范工作程序、创新工作机制。

    （五）探索建立备案审查信息平台，提高工作信息化水平

    实践中，规范性文件的制定主体多、文件数量大、内容涉及领域广，加之目前备审处人员少、力量不足，仅依靠人工完成如此庞杂、艰巨的备审工作任务，制约了备案审查工作的效率和质量。按照全国人大常委会法工委关于加快推进备案审查信息化建设的要求，我们正在探索“规范性文件备案审查系统”的建设，通过网络化管理和信息资源的互联共享，实现备案审查工作的电子化、规范化、实时化、协同化。

    二、需要进一步研究的问题

    一是关于规范性文件备案审查标准的思考。立法法第一百条做出了关于备案审查标准的规定，即“是否与宪法和法律相抵触”。国务院制定的《法规规章备案条例》规定了国务院法制机构对报送国务院备案的法规、规章进行的五种审查。概括而言，备案审查主体对于报送的规范性文件开展审查主要从合法性和适当性两个方面进行。但是在工作实践中，如果相关上位法缺乏明确的规定，如何对规范性文件的合法性进行判断？适当性的标准又如何界定？

    我们认为，在相关上位法没有明确规定的情况下，依据现有法律、法规中关于“备案审查标准”的规定，审查主体需要对审查对象相关领域立法、实施和实务工作充分熟悉，同时审查主体需要具备能够准确领会、充分理解相关上位法的基本原则、立法精神的能力，才能相对科学的对该规范性文件的合法性和适当性作出判断。目前，现行法律、法规所规定的备案审查标准比较概括，仅依据这些规定难以完全对应备案审查工作实践中的具体问题。此外，相对于地方立法工作，地方人大常委会的备案审查工作机构设立较晚，工作经验较为缺乏，备案审查队伍力量相对薄弱。总体而言，备案审查工作机构面临着备案管理和审查工作难度较大、效率较低的问题。因此，有必要细化地方人大常委会开展备案审查工作的原则、具体标准和依据等，进一步提高地方立法机关的备案审查工作质效。

    二是缺乏违背规范性文件报送备案制度规定的责任追究机制。一项工作机制的运行，不仅需要法律层面作出明确的制度设计，还需要建立相应的责任承担机制。立法法、监督法、地方组织法等上位法对审查制度作了相对明确的规定，但现实中仍然存在相关主体不报送备案、不按时报送备案的情况。这一现象，究其原因不仅是个别主体法律意识、责任意识淡薄，亦是缺乏相应责任追究机制造成的。因此，有必要探索建立违反规范性文件报送备案制度规定的责任追究机制，进一步提高地方人大监督职权实效。

    三是立法法、监督法等上位法所规定的法规备案审查主体多元性导致备案审查结果的冲突。根据上位法的规定，可以看到我国备案审查制度主体是多层级的。以成都市政府规章的备案审查为例，一部规章制定之后需要同时报同级的市人大常委会和上级的省人大常委会、省人民政府、国务院备案。同一部规章的多个备案主体可能会出现不同的审查结果，当同一部规章出现了不同的审查结果时，实践中缺少相应的协调机制和认定程序。因此，有必要从国家层面明确此类问题的处理方式，为地方人大开展备案审查工作提供有效遵循。

    四是关于协助开展党内规范性文件合法性审查工作的思考。成都市委2015年12月公布实施了《中共成都市委规范性文件制定办法（试行）》，成都市人大常委会按照该办法的规定对党内规范性文件协助开展了合法性审查工作。截至目前，已完成102件党内规范性文件的协助审查工作，平均每月协助审查规范性文件5件，由于审查内容涉及经济社会发展多个方面，从工作量和工作难度上，均给备案审查工作机构带来较大压力。根据宪法、监督法等上位法对地方人大常委会备案审查工作职责的规定，并未赋予备案审查工作机构对党内规范性文件进行合法性审查的职权。因此，有必要从国家层面对这一问题进行明确界定，以明确地方人大备案审查工作机构的职责、职权。

    五是关于审查建议和审查要求工作的思考。实践工作中，备案审查工作机构主要是依职权开展审查工作，依审查建议和审查要求开展备案审查的情况很少。截至目前，成都市人大常委会依公民、法人提出的审查建议而启动审查程序的规范性文件仅3件。究其原因，有权限提出审查建议和审查要求的机构对该项工作关注度不高，而社会公众对该项工作的知晓度也较低。因此，有必要采取措施提高社会对审查建议和审查要求工作的认识，提升备案审查工作实效。