坚持“四个结合” 加强立法能力建设

惠州市人大常委会副主任陈华贵在第二十三次全国地方立法工作座谈会上发言

    立法能力是保证立法质量的基础。对于刚刚获得立法权的设区的市而言，加强立法能力建设既是当务之急，又是一项长期任务。惠州市人大常委会高度重视加强立法能力建设，相关工作起步早、力度大、措施实，实现了地方立法工作的良好开局。概括起来，主要是始终坚持“四个结合”。

    一、坚持科学理念与服务大局结合，确保正确政治方向

    两年多来，我市把树立科学理念与服务大局紧密结合起来，坚持“两手抓、两促进”。

    （一）坚持科学的立法理念。一是突出地方特色，不盲从大流。在立法项目的选择上，注重突出惠州特色、体现惠州需求、服务惠州发展。先后为一条江（西枝江）、一座城（历史文化名城）、一座山（罗浮山）、一个湖（惠州西湖）的保护进行了立法。二是注重质量，不追求数量。牢固树立“质量第一”的理念，坚持宁缺毋滥，立有用之法，不立应景凑数之法，力争使每一部法规都成为精品。我市至今共制定地方性法规3部、在审2部，数量虽少，但都经过精心打磨，立法质量广受好评。三是追求“小而精”，不搞“大而全”。坚持问题导向，有几条就立几条，不贪大求全，重在管用、重在实施。比如，在西枝江保护立法中重点建立了生态补偿、桉树改造、交接断面水质达标管理、水体健康评估等制度。

    （二）坚持服从并服务全市大局。牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，根据市委确定的中心工作和重点任务做好立法决策与改革决策的衔接。紧紧围绕市委提出的“建设绿色化现代山水城市”的目标，优先选取与本市绿色发展、生态建设相适应的立法项目，努力发挥地方立法对本地经济社会发展的引领和推动作用。

    二、坚持完善机构与健全机制结合，夯实立法工作基础

    我市着力在完善立法机构与健全立法机制方面下真功夫、下足功夫，为地方立法工作创造条件、提供保障。

    （一）完善立法工作机构。市人大法制委员会和常委会法工委于2014年9月获批设立，并于2015年初完成组建。常委会法工委下设一室两科（即办公室、法规科和备案审查科），配备行政编制6名、政府购买服务岗位员额数3名。我们还积极推动市政府加强法制机构建设，市法制局增设法规科，新增行政编制2名。

    （二）健全立法工作机制。自2015年获批行使地方立法权以来，我们从立法计划拟订、法规立项、法规草案调研起草，到法规草案审议、修改、表决以及听证、论证、评估等环节，逐步确立了一系列工作制度，为提高立法质量提供了有效的制度机制保障。不断健全公民有序参与立法的机制，通过多种形式广泛征求意见建议。比如，在西枝江保护立法过程中，先后召开征求意见座谈会40余次、专家论证会6次、表决前评估会1次，开展实地调研10余次、立法协商1次；在起草西湖风景名胜区保护条例过程中，我市还首次就公众关注的禁止游泳事项组织了立法听证会。

    三、坚持引进人才与培养人才结合，打造立法专业队伍

    我市注重引进与培养结合，选优配强立法工作队伍，努力打造一支政治坚定、业务精通、纪律严明、作风优良的立法队伍。

    （一）多种渠道引才。一是内部调剂“选”才，在市人大机关21名具有法学教育背景的干部中调剂2名法学博士、1名法学硕士到法工委工作；二是公开招录“考”才，利用新增编制公开招聘、选调有法制工作实践经验的法学专业人员、业务骨干；三是绿色通道“引”才，利用我市“人才双高计划”、“人才双十行动”等人才政策绿色通道，从中山大学等知名高校招聘专业人才；四是柔性措施“借”才，通过社会购买服务的方式招聘立法助理，采取短期借用的方式从我市地方立法研究中心抽调工作人员到法工委跟班挂职。目前，法制委的11名组成人员均为具有相关领域高级职称或者丰富实践经验的专业人才；法工委6名在编人员均具有法学硕士以上学位（博士2名、硕士4名），3名立法助理均具有法学学士学位，工作人员中有6名取得国家法律职业资格。

    （二）多种方式育才。积极选派年轻干部到省人大常委会法工委、省立法研究所跟班学习、挂职锻炼，参加全国人大、省人大举办的培训班。定期或不定期举办立法业务培训班，2016年举办了第一期地方立法实务培训班，今年又与市政府联合举办第二期培训班，培训人数达180多人。先后举办了全市立法法辅导报告会、常委会组成人员立法法培训班、地方立法工作论坛等。此外，积极开展校地合作，在惠州学院开设《地方立法学》课程，法工委专业人员参与授课，教师和学生参与立法实务，努力打造具有惠州特色的地方立法人才培养体系。

    四、坚持发挥内力与借助外力结合，凝聚立法工作合力

    我们注重调动社会各方的积极性，依靠集体智慧，努力使制定的法规更好地体现民意、集中民智。

    （一）充分发挥内力。一是注重发挥法制委“统”的作用。通过法委的统一审议，全面、准确地反映各方面的意见，为常委会的立法决策提供选择依据和方案。二是注重发挥常委会组成人员的作用。正式起草法规之前，组织开展广泛深入的立法调研，并撰写内容翔实的立法调研报告，作为法规起草的基础资料，供常委会组成人员审议时参考；科学合理安排常委会会议议程，让常委会组成人员充分发表审议意见。三是注重发挥代表的主体作用。结合代表自身专业特长及履职条件等，确定部分代表为相关立法项目的重点参与代表。

    （二）善于借助外力。高度重视立法智库建设，公开选聘了一批来自北大、武大、中大等高校和国家级研究机构的知名专家学者，以及在相关领域具有较高专业水平和丰富实践经验的人员共91人，组建了立法咨询专家库，为我市立法工作提供咨询服务。为充分发挥高校人才密集、专业资源丰富等优势，2015年我们与惠州学院合作成立惠州市地方立法研究中心（校内加挂“惠州学院地方立法研究院”牌子），聘请了一批专、兼职研究员，为我市立法实务和理论研究提供智力支持。市地方立法研究中心已深度参与我市立法工作，并与常委会法工委合作开展一系列地方立法工作机制课题研究，发挥了立法的参谋助手和“外脑”作用。今年4月以来，我们又确定了中山大学公法研究中心、市律师协会、部分律师事务所、科研院所等20家立法协作单位，探索将高层次专业资源引入地方立法工作，形成加强地方立法的强大合力。