巩固和提升灾后恢复重建成果 先行先试新村聚居点管理立法

    2013年4月20日芦山强烈地震发生后，在党中央、国务院的亲切关怀和四川省委、省政府坚强领导及社会各界的大力支持下，灾区干部群众圆满实现了四川省委提出的“三年基本完成”重建任务的目标，雅安市建成灾后重建新村聚居点达232个，涉及18062户，96000余人。为此，我市制定了首部地方实体性法规《雅安市新村聚居点管理条例》（以下简称《条例》），针对232个新村聚居点管理中存在的问题进行立法。该《条例》于2017年3月29日经四川省十二届人大常委会第三十二次会议批准，于2017年7月20日起施行。

    《条例》的制定，凝聚了雅安全市人民的心血和智慧，得到了全国人大常委会和四川省人大常委会的大力支持和悉心指导。公布后，也受到了社会的广泛关注和较高评价，正如2016年12月13日全国人大常委会立法专家在评价该法规草案时所说，该条例草案选题新颖，针对性强，深入结合了雅安的实际情况，解决雅安“4·20”芦山强烈地震灾后重建中新建的新村聚居点后期管理中面临的现实和客观问题，对新村聚居点管理的立法属创制性立法，很有探索价值和开拓意义。

    回顾立法过程，我们对这部法规有如下体会和感受：

    一、承载着灾区人民的“感恩”情结

    在我市发生的“4·20”芦山强烈地震,牵动着党中央和全国各族人民的心,得到了来自各方面的大力支持和无私援助。据统计，灾后重建中央、省级补助资金达44652亿元,全市接受各类捐赠资金达4476亿元。三年灾后重建工作，灾区人民感同身受，在党中央、国务院的高度重视与亲切关怀下，在四川省委、省政府的强有力指挥下，在对口援建兄弟市州与全国各族人民及海外同胞的千里驰援与无私援助下，大家亲如一家、众志成城、携同作战，在灾后重建中夺取了一个又一个阶段性胜利，以直面灾难、战胜灾难的大勇与大智谱写了波澜壮阔的重建历程，见证了涌动在中华民族之间的团结友爱和伟大力量，真正地感受到了大爱无疆。灾区人民对帮助自已渡过难关，重建家园的恩人，永怀感激之情；对凝聚着绵绵爱心的灾后重建成果，有理由也有责任，通过立法或其他有效方式把它们维护好、管理好、发展好。

    二、提炼固化了灾后重建的新经验

    三年的灾后重建，我们认真践行“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”的恢复重建新路子，探索了重建新机制，取得了令人瞩目的成绩，得到了党中央、国务院、四川省委、四川省政府的充分肯定。及时将这些机制予以总结、确认，并上升为地方性法规，将为今后我市乃至国家有效应对重大自然灾害、有序开展灾后重建和后续发展，具有十分重要和深远的意义。灾后重建新村聚居点的管理不乏成功经验,如以自主管理委员会(简称自管委)为载体的居民自主管理模式,即由聚居点居民自主推选产生自管委实现对聚居点的自我管理和自我服务,其是在灾后重建中,灾区群众探索形成的推举产生自建委对重建工作实施自我管理有效模式的延续。实践证明，“自建自管”的新村聚居点建设管理模式符合雅安市市情，效果明显。又如，党政规范与村规民约相互融合的管理经验，即将社会主义核心价值观和党委、政府对聚居点管理的刚性要求融入到聚居点居民管理公约内容中，并通过聚居点全体居民的意志上升为聚居点管理的行为准则，内化为居民群众的道德情感，外化为服务社会的自觉行动，并由聚居点居民监督实施，其在聚居点管理中发挥了无可替代的作用。

    对于这些切实可行的工作机制和实践经验，在制定《条例》时，我们均进行了提炼固化，并以条文的形式体现在该法规中，一是确立了自管委的法律地位，设置了其产生、运行等基础性制度。既“原汁原味”保留了自管委“民主产生、自我服务”的特征，同时又赋予了法律身份，确保了其能在法律轨道上统一运行；二是明确了“法规条款公约化”的原则。充分利用居民管理公约在聚居点管理中的独特作用，将法规规定以居民管理公约方式表现出来，实现法规条款的刚性与居民公约的灵活性的有机结合。

    三、回应了灾区群众对新建家园美好人居环境的期盼

    在地震发生之初，雅安市人大常委会的同志按照雅安市委的统一安排部署，深入恢复重建第一线开展督导工作，体验了重建工作的艰幸，见证了灾区从“站立的废墟”到“美好家园”的变化，深深感受到了灾区群众对新建家园美好人居环境的强烈期盼和对重建后美好生活的向往。四川省委对此高度重视，省委书记、省人大常委会主任王东明提出了让灾区群众“住上好房子、过上好日子、养成好习惯、形成好风气”的“四好”目标。

    但在实际工作中我们也了解到以下几个方面问题，一是生活环境的极大改善并没有带动村民整体素质的大幅提升，部分村民长期自由散居养成的生活习惯还不能很好适应新的聚居方式，生活垃圾肆意丢弃、生活污水随意倾倒、衣物随处晾晒等影响村容村貌的陋习没有改变，聚居点“脏、乱、差”的现象开始显现；二是县级相关部门、乡镇政府、村民委员会在新村聚居点管理中的关系没有理顺，出现管理主体权限混乱、权利职责不明等情况，严重阻碍了聚居点管理工作的正常开展；三是自管委工作经费不足，成员没有工作补贴，对聚居点居民没有吸引力，严重影响了成员的工作积极性，自管委的职能作用开始萎缩，持续性面临考验；四是重建资金来源的多样性和土地使用权的不同属性使得聚居点中普遍存在多种资产产权并存的情况，由于未确权明责，其给公共资产日常维护和后续管理增加了难度，部分聚居点出现了公共设施“年久失修”甚至“弃而不用”和房前屋后土地“荒废闲置”甚至“杂草丛生”的情况。这些问题的存在，严重影响了聚居点的环境秩序。在调研和座谈中，聚居点的很多居民表达了对人居环境走向恶化趋势的忧虑和无奈；不少居民明确表示，对聚居点管理立法应越快越好，越早越好，不能久拖不立。

    对于以上问题，《条例》在制度上作了有针对性的设计，一是充分发挥居民管理公约的作用，引导聚居点的居民将不良习惯的约束列入管理公约内容，逐步予以规范和引导；二是理顺了县级相关部门、乡镇政府、村民委员会在新村聚居点管理中的法律关系，明确乡镇政府为新村聚居点行政管理的责任主体，村民委员会协助乡镇政府开展工作，县级相关部门按照各自职责，依法实施对新村聚居点管理活动的服务和监督；三是以授权条款的方式要求县级政府制定自管委工作经费和成员补贴的指导意见，明确了聚居点经费的来源和支出渠道，从根本上解决聚居点“有人管事，有章管事，有钱办事”的问题；四是明晰了聚居点内的资产产权关系，明确了公共设施运行、管理和维护的责任主体，确立了聚居点房前屋后土地的“微菜园”管理制度。

    四、引领和推动了灾区的发展振兴

    对灾后恢复重建工作，党中央提出了“恢复重建和发展振兴两步走”的总要求，四川省委十届三次全会提出了灾后恢复重建“三年基本完成、五年整体跨越、七年同步小康”的重建目标。建管并重，实现灾区发展再建是“4·20”芦山强烈地震灾后恢复重建的特色之一，也是灾后恢复重建新路子雅安实践的重要组成部分，更是雅安实现与全国全省同步全面建成小康社会的重要支撑。

    2016年7月20日，我市胜利完成了灾后恢复重建任务，圆满实现“三年基本完成”的目标，灾区发展站上新起点，进入发展振兴的新阶段。《条例》于2017年4月1日公布，正好处于我市灾后恢复重建工作完成，向推进灾区发展振兴的过渡时期。《条例》一方面对恢复重建中探索的新村聚居点建设管理经验进行了提炼固化，从法规的角度对恢复重建阶段的聚居点建设管理工作进行了总结归纳；另一方面，又通过立法的方式积极推进以自管委为特色的新村管理模式、明确市县加大对聚居点管理发展的资金投入和政策扶持力度、要求建立对聚居点内公共设施和公共场地管理经营的长效机制、推广聚居点房前屋后“微菜园”管理模式和解决聚居点管理中相关问题等，引导和推进聚居点生态文明建设和人居环境提升，为聚居点实现产村相融、农旅融合，推进乡村旅游和生态绿色产业发展，最终实现灾区产业振兴的奋斗目标提供了有力的法律保障。

    客观而言，《条例》的制定与党中央、四川省委对推进“4·20”芦山强烈地震灾后恢复重建工作的总体要求保持了高度一致，从立法的角度实现了灾后重建新村聚居点从建设到管理的自然过渡和有效衔接，其对推进新村聚居点乃至灾区产业重建、发展振兴工作将起到很好的引领作用。

    五、实现了对社会主义新农村建设管理的立法探索

    按照《中华人民共和国立法法》的规定，《条例》的调整对象属设区的市行使地方立法权权限范围内的农村建设与管理事项。但从现有上位法制定情况来看，涉及农村建设与管理的法律法规相对较少，设区的市制定的相关地方性法规更是“凤毛麟角”。新村聚居点既是雅安灾后重建的重要成果，也是推进新农村建设和城镇化进程的新生事物，对新村聚居点管理立法是在没有上位法作系统和全面规定的情况下的创制性立法，其涉及的法律空白主要体现在两个方面：一是跨村集中居住聚居点的外村居民，由于组织关系不在聚居点所在的村，其就不能按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，以本村村民的身份依法对聚居点事务进行管理，但作为聚居点的居民，聚居点的事务又与其切身利益息息相关，要让该类居民参与聚居点事务的管理需要法律依据；二是《物业管理条例》《四川省物业管理条例》所调整规范的城乡居民小区物业管理主要基于小区内居民个人所有和居民共同共有两种产权关系，而新村聚居点因在重建中受国家资金投入、灾后项目重建、援建和捐赠资金、集体土地流转以及村民房屋自建等多重因素的影响，形成了除居民个人所有和居民共同以外的较为复杂的产权关系，相关上位法律法规难以进行调整。

    党的十八届五中全会提出要提高社会主义新农村建设水平，开展农村人居环境整治行动，建设美丽宜居乡村。四川省委也多次强调，要从战略全局高度认识新农村建设的重大意义，把握建设幸福美丽新村的总体要求。新村聚居点的建设和管理是社会主义新农村建设的重要组成部分，是实现建设幸福美丽新村目标的重要支撑点。我们认为，《条例》通过创制性立法的方式，为推进社会主义新农村建设工作开拓了新的思路，探索了新的模式，提供了好的借鉴，同时也为国家及省级层面对新村管理立法探索迈出了实质性步伐。

    六、推进了社会治理的创新

    新村聚居点建成后，我们在与聚居点居民座谈和交流中发现，村民在新村聚居点集中居住的同时，一些矛盾和问题也随之向聚居点汇集，如长期散居的村民不习惯集中的生活方式，难以融入聚居大环境，与周围邻居和管理者之间的利益纠纷和矛盾；聚居点居民与聚居点所在地村组的其他村民涉及土地占用、公共资产收益分配等不同的利益诉求而引发的矛盾；跨村集中居住的聚居点中，部分外村村民因“水土不服”或本村村民的“排外心理”引发矛盾等，随着灾区发展振兴工作的推进，聚居点因旅游或各类产业发展而引发的利益分配纠纷还会增加和扩大。另外，据统计，雅安市灾后重建新村聚居点，规模超过20户的达185个，超过100户的达30个；规模大的新村聚居点住户已达500户以上，如雨城区下坝小区新村聚居点住户达560户，芦山县青龙场场镇新村聚居点住户达663户。村民由“散”向“聚”的转变，为各种矛盾的聚集和扩散提供了条件。我们感到，如不能对新聚居点实现有效的管理，建立治理的长效机制，任其“随波逐流”，长此以往，可能成为“矛盾的汇集区”，甚至成为涉稳的“火药桶”。

    我们感受到，近年来，随着我国社会治理工作的不断加强和相关法律法规及制度的相应出台，社会主义的社会治理体系已基本成形。在农村，涉及社会治理的法律法规已延伸到村组和城乡居民小区；相关规范性制度已触及到了城乡社区，但作为我市灾后重建的新生事物，新村聚居点既不是城乡社区，也不同于城乡居民小区，其在国家社会治理体系中还是“盲区”。

    习近平总书记曾强调，要继续加强和创新社会治理，完善中国特色社会主义社会治理体系，努力建设更高水平的平安中国，进一步增强人民群众安全感。我们认为，我市通过立法的方式实现对新村聚居点的管理，进一步完善了国家社会治理体系，是社会治理创新，主要体现在以下三个方面：一是分别明确了乡镇政府和县级相关部门在聚居点治理中的主体责任和职能责任，以法的方式将治理“终端”从村组延伸到了聚居点；二是充分发挥村委会（包括聚居点所在地村的村委会及跨村集中居住的村民户籍所在地村村委会）在管理本村村民，化解本村矛盾的作用；三是突出了自管委对聚居点自我管理和自我服务功能，强化了其矛盾化解和收集的能力，畅通了与乡镇政府、村委会的沟通渠道。

    七、注重于法规的落实

    法律的生命力在于实施。我们认为，《条例》的制定和实施并重，是此次雅安市人大常委会推进立法工作重要特点之一。其主要表现在两个方面：

    （一）在《条例》制定的过程中，超前考虑了《条例》公布后的执行工作，将推进法规落实的措施也纳入到《条例》的制度设计中。一是设置了《条例》的实施准备期。将法规的施行时间规定为2017年7月20日，为执行主体组织学习宣传，制定相关配套制度，研究部署贯彻实施工作预留了充分的时间；同时，7月20日是雅安市灾后重建的起止时间，从2013年到2016年三年时间全面完成灾后重建；二是制定了相关的督促《条例》落实的规定。如规定市县两级人民代表大会及其常务委员会、乡镇人民代表大会应将新村聚居点管理工作作为监督的重要内容，适时听取同级人民政府关于新村聚居点管理的工作报告等；又如，规定县级人民政府将本行政区域内新村聚居点的环境综合治理工作纳入对相关部门和乡镇人民政府年度考核内容。

    （二）在《条例》的落实上持续发力，积极探索贯彻落实的新路子。《条例》公布后，我们的工作并没有因此而止步，而是结合自身的职能职责，将工作的重心转移到《条例》的贯彻执行上，将关注点聚焦在了法规的落地生根上。结合自身的职能职责，整合力量，积极推动法规的贯彻实施，探索形成“党委统揽、人大推动、政府实施、各方参与”的法规贯彻落实的工作机制。一是及时向雅安市委报告，就《条例》宣传贯彻工作提出建议意见，取得市委的支持，由市委组成领导小组，统揽《条例》宣传贯彻的统筹协调工作；二是制定《条例》宣传贯彻的工作清单，并与市人民政府共同研究，形成市人民政府宣传贯彻《条例》的实施意见，明确工作责任，落实责任主体和完成时间，并以文件形式印发各县（区）人民政府和市级相关部门推进实施；三是充分发挥市、县（区）人大常委会的监督职能，上下齐心形成合力，对照工作清单督促市、县（区）人民政府按时按量推进《条例》宣传贯彻工作；在各个时间节点，适时通过听取和审议政府对《条例》实施准备工作情况报告、执法检查或立法后评估等有效措施推进工作；四是引导群众积极参与，充分发挥基层人大代表、基层立法联系点的作用，广泛征求聚居点群众对《条例》宣传贯彻工作的意见，鼓励群众在配套制度的制定，相关机制的探索上建言献策，群策群力，推动《条例》的落实。五是突出示范点的带动效应，建议市委在各县（区）分别选择3个基础条件相对较好的新村聚居点作为《条例》实施前的示范点，先行先试，以点带面，以点推面，带动《条例》在全市新村聚居点的全面实施。

    目前，经过共同努力，《条例》的宣传贯彻工作已初见成效，党委、人大常委会、政府及广大聚居点群众对《条例》贯彻的重要性和必要性已形成共识，全社会宣传贯彻《条例》的氛围已经形成，市、县（区）党委、政府对《条例》的宣传贯彻已作相应的安排；宣传工作基本做到了在新村聚居点入点到户；相关配套制度正在抓紧研究落实且部分制度已经出台；示范点建设工作基本完成，对其探索形成的部分工作机制已进行了提炼总结拟向全市推广。下一步，我们将在《条例》的贯彻实效上下功夫，突出三个方面的工作效果：一是贯彻的广度，即要让聚居点的居民乃全市广大人民群众了解《条例》，自觉遵守《条例》；二是贯彻的深度，即要确保《条例》所规定的内容能够全部落实到位，在机制探索和创新方面有实质性的突破；三是贯彻的持久，即不能将《条例》作为阶段性工作看待，应持久推进；在推进过程中，应根据现实情况的变化，发现和总结《条例》执行中存在的问题，及时对《条例》进行修改，确保《条例》更完善、更接地气，更具生命力。

 

    附件：《雅安市新村聚居点管理条例》宣传贯彻主要工作一览表附件

    《雅安市新村聚居点管理条例》宣传贯彻主要工作一览表

    时间 （2017年）

    主要内容

    1月8日  《雅安市新村聚居点管理条例》经雅安市第三届人民代表大会常务委员会第四十三次会议通过。

    3月15日  雅安市人大常委会副主任、市人大法制委主任委员吴志君主持召开《雅安市新村聚居点管理条例》宣传工作协调会，与四川日报雅安记者站、雅安电视台、雅安日报社等媒体负责人研究讨论宣传报道事宜。

    3月22日  召开《雅安市新村聚居点管理条例》宣传工作协调会，雅安市人大常委会主任、党组书记李伊林，雅安市委常委、市委宣传部长刘全胜，市人大常委会副主任吴志君等就条例的宣传报道工作作出安排部署。

    3月24日  雅安市人大常委会会同市委宣传部制定了《〈雅安市新村聚居点管理条例〉总体宣传方案》并印发有关市级单位。

    3月29日  四川省第十二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议批准《雅安市新村聚居点管理条例》。

    4月1日  雅安市人大常委会发布公告将《雅安市新村聚居点管理条例》在雅安日报、北纬网、雅安人大网等新闻媒体上公布。

    4月6日  雅安市人大常委会、雅安市委宣传部共同召开《雅安市新村聚居点管理条例》新闻通气会，新华社、光明日报、中央人民广播电台、中国日报、中国新闻社等21家媒体记者参加会议并赴芦山县、荥经县7个新村聚居点进行了实地采访。

    4月11日-12日  雅安市人大常委会分管副主任、法工委负责人与市政府联系副秘书长、市委农工委及市政府相关部门共同沟通研究关于《雅安市新村聚居点管理条例》贯彻实施的相关事宜。

    4月13日  中共雅安市人大常委会党组向中共雅安市委报送《关于省人大常委会批准〈雅安市新村聚居点管理条例〉相关情况的报告》，就审议批准情况和已开展工作、下一步工作措施及建议意见作了汇报。

    4月25日  四川省立法研究会副会长王希龙率四川省立法研究会理事陈双全和立法网一行6人赴雅对新村聚居点管理立法开展专题调研，认为雅安市在《雅安市新村聚居点管理条例》制定过程中体现出了四个好：一是立了一部好法，这部地方性法规切实体现了灾后重建雅安特色；二是开了一个好头，为设区的市如何进行特色立法开了一个好头；三是产生了一个好的影响，这部地方性法规制定后引起社会各界的反响好；四是起到一个好的推动作用，这部地方性法规实施以后，将会对雅安灾后重建新村聚居点管理产生好的引领和推动作用。

    4月26日  雅安市人大常委会召开重点工作推进会，雅安市人大常委会主任、党组书记李伊林，副主任彭学松、吴志君、李勇等对《雅安市新村聚居点管理条例》的宣传贯彻工作进行了安排部署，并根据市委要求，确定在条例实施前在全市选择24个基础条件相对较好的新村聚居点作为示范点先行先试。

    5月  中共雅安市委将《雅安市新村聚居点管理条例》的宣传贯彻工作列入中共雅安市委5月份重点工作内容。

    5月3日  中共雅安市委、雅安市人民政府在《关于推进芦山地震灾区实现五年整体跨越七年同步小康目标的实施意见》中将贯彻落实《雅安市新村聚居点管理条例》作为新村管理的一个重要内容。

    5月10日  雅安市委常委、副市长白云召集12个市级相关部门召开宣传贯彻工作推进会，讨论研究和安排部署《雅安市新村聚居点管理条例》宣传贯彻实施工作。

    5月11日  雅安市人大常委会法工委向四川省人大法制委、常委会法工委专题汇报《雅安市新村聚居点管理条例》宣传贯彻情况。

    5月25日  雅安市人民政府召开贯彻落实《雅安市新村聚居点管理条例》领导小组协调会，对《雅安市新村聚居点管理条例》贯彻落实前期工作进行细化分解，落实主体责任。

    5月25日-6月2日  雅安市人大常委会法工委在常委会分管副主任带领下对全市9个新村聚居点示范点进行暗访，了解掌握示范点建设推进情况。

    6月2日  四川省人大法制委主任委员史志伦在《雅安市人大常委会关于推进〈雅安市新村聚居点管理条例〉宣传贯彻工作相关情况的汇报》材料上批示：法律的价值和权威在于实施，法律贵在执行，也难于执行。雅安市首部地方实体性法规颁布后，市人大高度重视首部地方性法规的贯彻实施，主动作为，积极谋划，在雅安全市形成了“市委统一领导，深入宣传发动，各方履职尽责，共同发力推进，确保法规有效实施”的良好局面，有力地推进了全社会学法、懂法、用法、执法的法治基础建设。雅安市的具体做法，值得学习、借鉴、推广。

    6月7日-9日  雅安市人大常委会组织法工委、市政府办、市委农工委等市级相关部门组成调研组深入到4个县（区）调研《雅安市新村聚居点管理条例》贯彻实施准备和示范点建设情况。

    6月12日  雅安市人大常委会召开《雅安市新村聚居点管理条例》贯彻实施准备情况座谈会，听取市人民政府及其相关部门贯彻实施准备情况的汇报并进行座谈交流。

    6月15日  雅安市委常委、副市长白云在荥经县召开“四好村”建设暨宣传贯彻《雅安市新村聚居点管理条例》现场会和推进会，就新村聚居点管理工作进行再安排、再部署。

    6月19日-20日  雅安市委农工委组织对全市8个县（区）的农工委（办）分管负责同志、232个新村聚居点自管委负责人及24个示范试点聚居点乡镇书记或乡（镇）长近270人进行为期两天的《雅安市新村聚居点管理条例》专题学习培训。

    6月20日-21日  雅安市第四届人大常委会第四次会议听取和审议了市人民政府关于《雅安市新村聚居点管理条例》贯彻实施准备情况的报告，并形成了4个方面的审议意见要求落实。

    6月21日  雅安市人民政府市长兰开驰主持召开雅安市法治政府建设工作领导小组会议，研究决定将《雅安市新村聚居点管理条例》贯彻实施工作纳入《雅安市人民政府2017年度法治政府建设工作安排》。

    7月6日-13日  雅安市人民政府派出四个专项督查组分别赴8个县（区）对宣传贯彻《雅安市新村聚居点管理条例》情况进行督查。

    7月18日  雅安市人大常委会召开组成人员学习会，其中用半天时间安排8个县（区）人大常委会专题就《雅安市新村聚居点管理条例》宣传贯彻情况进行了座谈交流。7月20日《雅安市新村聚居点管理条例》施行。