突出四项重点 构建“1161”体系 推动地方立法服务地方发展

    2015年12月，眉山市被确定为四川省首批行使立法权的市。在一年半的立法探索中，突出市委领导、服务发展、制度建设、法规执行4项重点，主导构建了“1161”立法体系，即：坚持一个原则、咬定一个目标、建立六项制度、把握一个关键，眉山成为四川除省会成都外首个通过“地方立法条例”和首批出台实体法规的市，实现了市委主张和人民意志在地方立法上的有机统一。

    一、坚持原则，把市委领导作为立法工作的根本

    一是增强政治自觉。认真学习党的十八大以来党中央加强立法工作的新思想、新观点、新论断和省委、省人大常委会关于市州行使地方立法权的指示，虚心学习各地先进经验，紧密结合眉山实际提出立法建议，主动向市委专题汇报；对立法涉及的重大事项和立法中的重大争议，及时报请市委决策，保证立法的正确方向。

    二是努力把握重点。既确保市委领导贯穿立法工作全过程，又突出阶段重点。规划制定阶段：市人大常委会党组重点将五年立法规划、人大常委会工作要点和年度立法计划报市委审批；法规起草阶段：市人大常委会党组重点将法规草案的重大问题、关键条款和争议条款的研究意见报市委审定，《眉山市城乡规划条例（草案）》中2条重大争议条款，市委均采纳了市人大常委会党组的修改意见；法规执行阶段：市人大常委会党组重点将执法检查、调研等成果报市委研究，统筹解决重大问题。

    三是争取工作支持。及时向市委报告立法工作中的困难，并请市委主要领导调研立法工作，将“实施依法治市战略，深化重点领域立法”写进了党代会报告；积极争取市委统筹协调，设立了市人大法制委和市人大常委会法工委，在四川率先实现了立法工作“人财物”全保障；市委书记多次组织座谈，仅《眉山市城乡规划条例》的制定修改工作就牵头研究了3次，作出了“市委要加强立法工作领导、支持立法工作”的指示，形成市委研究立法工作的常态机制，立法有了坚强依靠和充足底气。

    二、咬定目标，把服务发展作为立法工作的灵魂

    一是立足于当前急需。在“不抵触、有特色、可操作”大原则下，在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护权限内，所有立法选题公开向市政府部门、区县、各级人大代表、政协委员和社会公众征集。征集完成后，根据市委工作重心和人民群众切身利益需求，分轻重缓急、突出重点领域确定立法项目。第一批共征集立法选题30件，结合国民经济社会发展需要和立法紧急程度，优先将《眉山市城乡规划条例》《眉山市集中式饮用水水源地方保护条例》《眉山市文物保护条例》《眉山市建设工程勘察设计管理办法》等8件选题列入立法日程。

    二是立足于解决问题。以法治先行保障改革发展，坚持地方立法主要解决上位法无法细化的具体问题的原则，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复规定。《眉山市城乡规划条例》共69条，细化上位法5条3款，补充上位法11条3款，针对眉山城乡建设反映出来的具体问题制定条款33条，条条务实管用。

    三是立足于长远发展。立法坚持总结改革成果、固化成熟经验与兼顾长远发展相结合。根据眉山“建设天府新区增长极、大都市区新高地”的发展目标和统筹城乡现实需要，《眉山市人大常委会2017年—2021年立法规划》确定立法项目16件，在四川率先启动了城乡规划领域立法，既巩固了全市规划建设成果，又为城乡规划管理，协调城乡空间布局奠定了法治基础。

    三、建章立制，把科学立法作为立法质量的保障

    强化人大主导，根据立法程序，突出立项、起草重点环节，建立6项制度，实现了立法依法有序。

    一是建立学习制度，解决了立法能力问题。市人大常委会法制工作在编人员全部具有法学专业背景和基层工作实践经历，熟悉法律、了解实际，但对立法工作仍是“门外汉”。为此，去年以来，组织立法法、城乡规划法等专题培训5次；邀请省人大常委会立法专家、大学教授、行业专家授课8次；选派业务骨干到省人大常委会法工委上挂锻炼；制定研讨计划，开展市情民情专题研究讨论10次，不断提高立法工作能力。

    二是编制标准文本，解决了立法规范问题。出台《眉山市地方性法规立法技术规范》，明确了法规名称、体例结构、表述习惯、条款内容等方面的技术要求，不论哪个单位牵头起草法规草案都能够掌握基本规范，避免法规草案五花八门。

    三是建立计划制度，解决了立法随意问题。实行规划前置，先计划、后立法，出台立法规划与立法计划制度，明确市人大常委会法制工作机构是编制立法规划与立法计划草案的主体，每届第一年度制定本届立法规划、结合实际制定年度计划，明确立法规划与立法计划的编制原则、确定程序和调整程序。

    四是建立法规起草制度，解决了部门保护问题。关系人民群众切身利益、经济社会发展急需和涉及部门多、综合性的法规草案起草，由市人大有关专门委员会、市人大常委会工作机构或委托有关专家、教学科研单位、社会组织牵头负责。行政主管部门主要牵头起草专业性较强的立法项目，起草过程中，市人大常委会组建项目组全程主导草案修改；牵头部门提请审议时必须附上位法对照表，说明立法草案条款设置理由、实施效果预估及评价，市人大常委会项目组认真审查，体现人大主导，避免部门立法。

    五是建立征求意见制度，解决了“不接地气”问题。在全市6区县和17个市级部门建立法制工作联系点，所有法规草案起草中和形成后必须通过听证会、调研座谈会、公告等方式广泛听取机关、行业组织、人大代表和社会公众的意见。《眉山市城乡规划条例》在征求意见环节，收到意见302条，先后修改28次，合理性和可操作性明显增强，比如：起草中从行政管理角度，对建成建筑外观风貌控制做出了禁止性规定，在社区代表、商户代表、市民代表的座谈会中，代表反映临街商铺建筑外观变动性大，禁止性规定难以操作，起草人采纳了代表意见。

    六是建立三方评估制度，解决了专业把关问题。与西南财经大学共建眉山地方立法合作基地；在市内四川城市职业学院等高校和市级法学会、市级部门中选聘熟悉法律业务、精通专业领域的专家、人才16名，建立立法专家咨询库。法规草案提交讨论前必须通过立法专家评估。《眉山市城乡规划条例（草案）》立法论证会，12名律师代表提出修改建议30余条，充分发挥了专业把关作用。

    四、把握关键，把重在执行作为立法工作的归宿

    法的生命力在于执行，坚持从法规出台就推动执行，推动问题解决。

    一是宣传发动。法规出台后，分层次组织市人大常委会组成人员和机关、区县人大常委会干部、相关政府部门专题培训，解读法规制定的背景、依据、内容和亮点，逐条阐明立法依据及理由；运用媒体、会议等方式多管齐下广泛宣传新法规内容，公布违法举报方式，督促相关当事人增强意识和认真履责。

    二是检查拉动。将新法规的执行情况列入年度检查计划，改变传统执法检查方式，通过召开工作推进会、专项执法检查、专题调研、听取执行主体履职报告等多种形式倒逼相关职能部门履职尽责，发现重大问题既向市委书面报告情况、又提出处理意见。

    三是督查推动。成立法规执行监督委员会，由市人大常委会主任兼任监督委员会主任，出台监督细则，明确监督方式和程序，聘请6名监督员负责新法规执行情况监督。《眉山市城乡规划条例》出台后，规划监督员就执行情况提出整改建议10余条，全部整改到位，真正实现了法从纸上落到了地上。