把握方向服务大局 深入推进科学立法、民主立法

    近年来，云南省人大法制委、常委会法工委在省人大常委会的领导下，紧紧围绕全省改革发展稳定的工作大局，贯彻落实新发展理念，坚持党对立法工作的领导，严把法规的立项关，深入推进科学立法、民主立法，着力提高地方立法质量，以良法促进发展、保证善治，努力发挥地方立法的引领、推动和保障作用。结合近年来的工作实践，我们有三个方面的认识和体会。

    一、坚持党对立法工作的领导，确保地方立法正确的政治方向

    立法是重要的政治活动，必须以党的领导作为前提。人大在立法中的主导作用，是在党的领导和支持下的主导作用。越是坚持和依靠党的领导，就越有利于充分发挥好人大的主导作用。

    （一）提高政治站位，充分认识党领导立法工作的重要性

    坚持党对立法工作的领导是党依法执政的重要内容，是做好地方立法工作的根本保证，是人大立法工作的政治规矩。党对立法工作的领导既有利于加强党对立法工作的统筹协调，又有利于通过法定程序实现党的主张和人民意志的有机统一，实现立法决策与政治决策的协调同步。

    常委会党组高度重视，认真履行政治领导责任，始终把加强党对立法工作的领导摆在极其重要的位置，把党的领导贯穿于立法工作的全过程，确保地方立法反映地方经济社会发展要求，体现社会主义核心价值观，回应人民群众的关切和期待，为实现良法善治，推动云南跨越发展提供坚实的法制保障。

    （二）建立制度，推进党对立法工作领导的制度化、规范化

    去年，为了贯彻落实党的十八届四中、五中全会关于加强党对立法工作领导的有关精神和《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，我们一是制定了《中共云南省人大常委会党组向省委请示报告立法工作办法》，并报省委批准。该办法对需要向省委请示报告的立法事项、报告的时间以及自治条例和单行条例的报批程序等作出了明确规定；二是配合相关部门制定了《中共云南省委关于加强党委领导地方立法工作的意见》，对《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》的有关规定进行细化，把党对立法工作的领导进一步落到实处；三是制定了《省人大常委会党组关于加强州市立法工作的意见》，省委办公厅将其转发各州市和各部门贯彻执行。在去年召开的州市立法座谈会上，法制委、法工委要求各州市人大要抓紧制定党领导立法的相关制度并加以落实，目前各州市已相继出台了加强党对立法工作领导的制度办法。

    （三）增强思想自觉和行动自觉，确保党对立法工作的领导

    法制委、法工委在工作中不断增强思想自觉和行动自觉，对需要报请省委决定的立法事项，经法制委员会审议后向主任会议、常委会党组报告，经常委会党组审议后，由常委会党组向省委报告，经省委常委会同意后，再启动相应的立法程序。我们向省委请示报告的事项主要是三个方面：一是立法规划、立法计划的编制和调整；二是政治方面的立法项目和经济社会等方面的重要立法项目；三是立法中的重大问题。去年以来，常委会年度立法工作计划的编制和调整，司法鉴定管理条例、边境管理条例、违法建筑处置规定和澄江化石地世界自然遗产保护条例的制定，林木种子条例、抚仙湖保护条例、流动人口服务管理条例、农村扶贫开发条例和立法条例的修改，以及生物产业促进条例草案的终止审议，均报请常委会党组并报省委同意。

    二、坚持服务全省工作大局，认真把好法规立项关

    立项是立法工作的起始，是保证立法质量的源头和前提。法规的立项直接关系到法规是否具有生命力，是否能够真正发挥引领和推动作用。因此，提高立法质量，首先就要把好立项关。我们在编制、调整立法计划时，坚持紧紧围绕服从于服务于全省改革发展稳定的工作大局来确定立法项目，认真把好法规立项关。

    （一）遵循四个立项原则

    编制、调整立法计划，确定立法项目时，我们遵循四个原则：一是立法决策与改革发展稳定决策相衔接，使立法进程与改革进程相适应，保障改革于法有据，促进经济发展和社会稳定；二是列入立法计划的项目应当是必要性突出、针对性较强、成熟度较高、意见较统一的项目，以及经济社会发展稳定急需立法的项目；三是加强统筹协调，提高立法的及时性、针对性和系统性；四是坚持“七个不得立项”，即超越地方立法权限或者主要内容与上位法相抵触的，不得立项；属于市场机制、行政措施调整，不需要或者不宜立法的，不得立项；属于行政内部事务或者行政管理体制不顺、管理主体职权职责不清难以立法的，不得立项；属于为解决机构设置、人员编制、经费保障立法的，不得立项；属于重复立法或者正在制定相关法律、行政法规的，不得立项；有重大分歧意见且未能协调一致的，不得立项；通过政府规章和规范性文件能够解决的，不得立项。

    （二）调整立法工作重心

    为贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，结合中国特色社会主义法律体系基本形成，把立法工作的重心由数量和质量并重转移到严格控制数量、立改废并重，着力提高立法质量和专业化、精细化水平上来。既克服“有比没有好”的认识误区，做到“有所立有所不立”，也防止部门利益法制化和地方保护倾向，防止照搬照抄、贪大求全、华而不实，真正做到重实效、能管用、立得住、行得通。2015年，新制定法规3件，修订3件，打包修改9件，废止11件，修改和废止占全部立法项目的88%；2016年，新制定法规3件，修订3件，修正两件，终止审议1件，修改和废止占全部立法项目的67%。

    （三）建立立项的长效机制

    一是修改立法条例，完善立法计划、规划编制和调整的程序、要求，明确规定建立立项论证和协商制度；二是为规范地方性法规立项工作，科学编制年度立法计划，提高立法质量，2015年制定了《云南省人民代表大会常务委员会地方性法规立项办法》。该办法对法规立项论证的主体、方式、重点、程序，以及优先立项、不得立项的具体情形作出了明确规定，从而为规范立项工作、把好立项关提供了制度保证。

    （四）突出立法重点

    近年来，我省立法重点主要放在四个方面：一是加强环境保护和生态文明建设方面的立法，积极推进我省生态文明排头兵建设，努力把七彩云南建设成为祖国南疆的美丽花园。去年，修订了抚仙湖保护条例和林木种子条例；二是注重保障和改善民生等社会领域方面的立法。去年，修订了预算审查监督条例、流动人口服务管理条例和农村扶贫开发条例，修正了人口与计划生育条例；三是经济社会发展急需的立法项目。去年9月，按照国家和省委的决策部署，为加强城乡规划管理，提高城乡人居环境质量，制止和查处违法建筑行为，将违法建筑处置规定的制定新增入立法计划，仅历时半年就将其审议通过；四是推进产权保护等其他重点领域的立法，产权保护方面突出了对自然资源资产产权的保护。今年5月，通过了澄江化石地世界自然遗产保护条例。

    三、坚持以提高质量为核心，深入推进科学立法、民主立法

    在贯彻落实新发展理念、推进全面依法治国的新形势下，立什么样的法、怎样立法？这是地方立法工作面临的根本问题。解决这一问题，我们认为，根本途径和方法在于以提高立法质量为核心，深入推进科学立法、民主立法。近年来，我们围绕提高立法质量，在深入推进科学立法、民主立法方面积极探索、不断创新，主要做法是：

    （一）加强工作协调和相互联动，形成立法合力

    只有调动好立法过程中各个方面的积极性和创造性，协调处理好各个立法程序之间的关系，才能有效形成立法工作的合力。整个立法过程如同一场接力赛，负责起草法规案相关部门、一审和二审相关委员会都是在分段领跑，只有先后之分、没有主次之别。因此，法制委、法工委始终注意自觉摆正位置，充分尊重有关部门、委员会和常委会组成人员的意见，主动加强与各方面的沟通，统筹协调各方面的立法要求，最大限度地凝聚共识，寻求最大公约数。我们与省政府法制办建立了法工委法制办立法协调机制，适时召开立法协调会，就立法计划的编制和法规草案的重点、难点问题协商沟通；与一审委员会完善了法规审议交接制度，对法规草案涉及的重大问题相互沟通，对存在的重大分歧意见报告主任会议决定，力争把问题解决在常委会表决之前。

    （二）立改废并重，全面清理现行地方性法规

    随着经济社会不断发展，改革不断深入，及时修订、废止不适应改革、发展需求的法规，也是立法的一项重要工作。从2014年7月开始，省人大常委会组织省级有关部门对我省现行有效的220件地方性法规（含具有法规性质的决议、决定）进行清理，形成清理结果报告，对需要修改或废止的地方性法规分期分批纳入立法计划进行单项或者打包修改、废止。2015年9月制定了《云南省人民代表大会常务委员会地方性法规清理办法》，对法规清理的原则、分工、方式、程序、结果处理等作出了明确规定，推进了法规清理工作的制度化、程序化。

    （三）注重科学立法，探索开展第三方立法后评估工作

    为落实省十二届人大二次、三次会议加强立法后评估工作的要求，经省委批准，2015年省人大常委会启动对118件地方性法规的立法后评估工作，历时两年完成。此次立法后评估采用了委托第三方进行评估的方式，分别由昆明理工大学、云南大学、云南财经大学、云南民族大学、云南师范大学法学院系的专家学者组成8个评估小组，按照立法后评估指标体系对法规自身质量、执行情况及实施效果等进行科学、客观、公正的评估，形成分报告和总报告，为探索地方立法规律、总结立法经验、反思存在问题和指导今后工作提供了详实的参考依据。

    （四）坚持问题导向，扎实开展法规实施效果调研

    今年6月，为了总结本届立法工作经验和问题，为编制好下一届立法规划、做好立法工作提供借鉴和参考，经主任会议决定，法制委、法工委组织对省十二届人大及其常委会通过的52件法规中的22件开展法规实施效果调研。调研采取执法部门专项调研与法制委、法工委专题调研相结合的方式。调研坚持以问题为导向，从立法目的、法规实施效果、法规中行政许可、行政强制、行政处罚的实施情况，以及执法部门、管理相对人和社会公众对法规的评价和反映等方面入手，通过系统内自查、实例分析、听取管理相对人、人大代表和群众意见等方式，对法规制定的科学性、可操作性和法规执行的有效性等进行认真分析，提出高质量的调研报告。专项调研和专题调研完成后，实事求是地分析、总结法规实施效果、立法经验、存在问题，并提出法规改、废意见，最终形成客观反映我省五年来法规实施效果的调研总报告，向省人大常委会党组汇报并报告省委。

    （五）拓展民主立法渠道，加强立法智库建设

    地方立法工作涉及各个领域的专业知识，单靠人大自身的力量显然不够，需要借助相关领域的专家学者提供专业咨询服务。目前，我们已经形成了一个三位一体的地方立法智库平台：一是设立了法制委、法工委立法咨询专家库，遴选了30位来自全省各个领域的专家、教授为法制委、法工委立法工作提供智力支持；二是成立了云南省立法研究会，会员由来自省人大及其常委会各委员会、省政府相关部门、公检法、州市人大、5所高等院校、3家律师事务所的法律工作者、专家学者和律师共300多人组成。研究会开展立法学理论和实务研究，为地方立法和建设法治云南服务；三是法制委、法工委与昆明理工大学共同设立了云南省地方立法研究院，开展立法理论研究，培养地方立法人才，服务地方立法工作。通过立法智库平台，既整合了本地立法资源，发挥各方面的专长和积极性，又有利于开展地方立法的理论研究、工作研究，更好地为地方立法工作提供理论指导和智力支持。

    回顾近年工作，我们清醒地认识到，立法工作在更好地服务全省工作大局方面，在深入推进科学立法、民主立法，提高立法质量方面，还有待不断加强和改进。

    借此机会，我们将学习、借鉴全国兄弟省市的好做法、好经验，增强做好地方立法工作的使命感、责任感和紧迫感，牢固树立“四个意识”，不忘初心、勇于担当、再接再厉，努力开启地方立法工作新的一页！