完善制度 创新机制 增强规范性文件备案审查实效

    规范性文件备案审查，是宪法和法律赋予各级人大常委会的重要监督职权，是完善人民代表大会制度，发挥人大监督职能，规范立法活动，维护国家法制统一的需要，同时也是全面推进依法行政工作的重要手段。昆明市人大常委会始终坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，综合施策，积极探索，持续加大规范性文件备案审查工作力度，有效地保证了法律法规在全市的正确贯彻执行，维护了国家法制统一。

    一、高位统筹，充实力量，有力支撑备案审查

    党的十八届三中全会报告指出，“要进一步健全宪法实施监督机制和程序”“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”。四中全会报告指出，“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。昆明市人大常委会一直以来都坚持党的领导，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，通过备案审查维护国家法制统一，确保党中央、地方党委的各项决策部署和安排在地方性法规、政府规章和各个规范性文件中得到贯彻落实。提请市委出台“加强和改进人大工作的实施意见”，把规范性文件备案审查工作纳入其中，并列为每年市人大常委会工作要点。近年来，昆明市人大常委会主任会议多次研究备案审查工作，主要领导和分管领导多次安排部署具体工作，牵头研究重要的报备项目，在市人大常委会法工委设立规备处，并专门从市政府法制办等部门调入熟悉规范性文件备案审查工作的业务骨干，不断充实力量，强化队伍建设。同时，坚持问题导向，加强理论研究，完成了《昆明市人大常委会建立和完善规范性文件备案审查工作机制对策研究》的课题，把理论研究成果积极运用于工作实践，实现了课题成果的有效转化。

    二、完善制度，健全机制，强力保障备案审查

    昆明市人大常委会在2000年就制定了《昆明市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》，并配套制定了工作流程图。在《监督法》以及云南省人大常委会的相关规定实施后，昆明市人大常委会先后于2007年和2011年两次对《规定》进行了修订。今年，为进一步加强和规范此项工作，根据上位法的修订情况，以及结合工作实际，昆明市人大常委会于6月份经常委会会议审议通过，再次对该《规定》进行了修订，在进一步明确相关程序的基础了，突出了两个特点，一是将“市人民政府发布的决定、意见、办法等”纳入到备案审查的规范性文件的范畴中去，做到全范围覆盖。二是建立双重备案联动机制，对于有的规范性文件需要报送两个或者三个备案审查机关分别进行备案审查，如昆明市人民政府制定的规章需要同时报市人大常委会、省人大常委会及省人民政府备案审查。为保证审查处理结果的协调一致，规定了法制委员会应当与相关备案审查机关建立联动机制，加强沟通协调，以及出现重大分歧时协调解决。

    三、有件必备，全面覆盖，夯实备案审查基础

    昆明市人大常委会坚持“有件必备”的原则，按照省人大常委会的要求，变被动审查为主动审查，由市人大常委会法制委统一负责，其他专门（工作）委员会协同配合，全力做好备案审查工作。同时，在备案审查的范围上作了大幅调整，主要是把涉及公民、法人等权利义务的政府规章、决定、意见、办法以及县（区）人大及其常委会的决议、决定都纳入了备案审查的范围，做到“有件必备”。2011年以来，昆明市人大共对涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力的《昆明市居住证管理规定》《昆明市电梯安全管理办法》《昆明市环滇池生态区保护规定》等36件政府规章，190件政府发布的决定、意见办法，以及人大作出的决议、决定进行了备案。

    四、有件必审，规范程序，依法开展备案审查

    昆明市人大常委会以主动审查方式为主，对报备的所有规范性文件进行了认真审查，明确由法工委负责登记、分类后，先送交各相关委员会初审，形成初审意见后由法制委进行统一审查。在经过两轮审查后，如存在需要修改或废止的情况，法制委与制定机关意见一致的，由制定机关自行修改或废止，意见不一致的，报经主任会议研究后，提出审查意见，并按规定督促制定机关进行修改。对涉及到多重备案主体的情况，昆明市人大常委会建立协商机制，及时对具体问题进行协商。如在审查《昆明市环滇池生态区保护规定》中，对其中规定的“收储环滇池生态区周边土地时，按基础设施配建原则，将环滇池生态区土地相关费用纳入土地储备及土地一级开发成本”的内容，其中一方备案主体认为该规定没有上位法的授权，地方政府没有权利义务的设定权。但昆明市人大常委会提出，该规定正是对环保法关于建立生态补偿机制的贯彻落实，符合上位法和加强生态保护的实际。最后，经三方协商，同意了昆明市人大常委会的意见。

    五、有错必纠，严格审查，增强备案审查刚性

    “有错必纠”是开展备案审查的重要原则。昆明市人大常委会采取全面审查的方式，在主要对规范性文件的合法性进行审查的基础上，加强对明显不合理和缺乏实用性、可操作性的问题进行审查，通过严格审查，对13件报备的规范性文件提出了具体修改意见，在对工程建设招标投标管理暂行办法审查中，按照《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》的规定，公布日期与施行日期至少应当间隔一个月，因此提出了具体的修改建议，制定机关按程序进行了修订并重新报备。为增强实效，尽量避免规范性文件在出台后又修改重新发布的情况，在一些重要文件的制定过程中，昆明市人大提前介入，参与文件的制定工作，发现问题及时提出，督促制定机关修改完善，从源头上保证重要文件的质量，提升实施效果。

    六、加强指导，统一思想，提高备案审查能力

    为进一步提升全市人大开展规范性文件备案审查的水平，统一思想，统一标准，统一流程，昆明市人大常委会不断加强对各县（市、区）的指导，先后十余次到基层开展调研，并采取以会代训的方式，召开全市人大系统的规范性文件备案审查会议，在会上提出要求，交流经验，发放各相关登记表格、流程图等。目前，全市14个县（市、区）人大常委会均设立了规范性文件备案审查的机构，都有专人负责，进一步促进了全市平衡发展，提升整体备案审查水平。

    七、借脑借智，拓展路径，创新备案审查机制

    在充分发挥人大各委员会的“专”和法制委的“统”的优势的基础上，为进一步提升备案审查工作的专业性、针对性、准确性，昆明市人大常委会积极探索，借助外力,发挥专家“智囊团”的作用，让法律界的人大代表参与进来,采取建立备案审查专家库和聘任法律专家、学者、知名律师、社会工作者为顾问的办法,委托法律界人士对规范性文件进行咨询和评估，并提出意见，供备案审查机构在审查时参考。同时，探索建立市人大法制委、云南大学法学院、律师事务所三方合作机制，对重要的、专业性强的部分规范性文件委托专业机构进行具体评估，逐条对照检查合法性、合理性问题，努力提高备案审查的准确性和实效性。

    经过全市各级人大常委会近年来的探索和总结，我们体会，要做好此项工作，必须把握好正确的政治方向，坚持党的领导，紧紧围绕改革发展大局，不断提升审查的专业水平。目前，我市的规范性文件备案审查已基本形成了相对完善的工作机制，也取得了一定的实效。但随着经济社会的快速发展，对开展规范性文件的备案审查工作也提出了新的、更高的要求，我们的工作中还存在着需要深入研究、认真解决、不断总结的一些问题，归纳起来主要是：第一，对备案审查工作的重要性、必要性的认识还不到位，报备单位不重视或不熟悉，报备意识不强，缺乏有效的约束机制和手段，有的制定机关会抱着“报不报都一样”的态度，该报不报或选择性报备；第二，规范性文件备案审查制度仍需继续充实和完善，对以政府办公厅名义发文、党委政府联合发文、法检两院发文是否属于报备范围还不明确，各类不同文件的报备主体机构也不明确；第三，规备审查的工作机构不健全、专业法律人才较为缺乏，具体从事备案审查工作的人员也缺乏专业性，不利于准确适用法律、做好规范性文件备案审查工作。

    规范性文件备案审查工作是一项政治性、政策性、专业性都很强的工作，也是全面推进依法行政的基础工作。昆明市人大常委会在今后的工作中，一是进一步提高认识，坚持原则。切实提高对备案审查工作重要性的认识，落实全国人大的各项要求，坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则。二是努力搭建平台，提升科技含量。充分利用现代科技，依托现有的代表履职平台、代表建议、议案办理系统，搭建备案审查信息化系统，规范程序，提升实效。三是积极探索，创新机制。在依法开展好规范性文件备案审查工作的同时，积极探索委托第三方参与立法工作机制，对专业性强的规范性文件进一步理顺程序，提高备案审查的质量。四是增强力量，提高水平。加强“硬件”建设，特别是加强基层人大备案审查机构建设和人员配备，继续加强对基层备案审查工作的指导，加强业务培训，强化理论研究，为做好备案审查奠定基础。同时，建议全国人大常委会法工委从国家层面，出台具体的规范性文件备案审查的指导意见，进一步明确和细化规范性文件的备案范围，明确制定机关、报备机构和备案审查机关的职责，赋予备案审查机关一定的刚性手段，统一流程和标准，促进平衡发展，维护全国法制的统一。

    昆明市人大常委会将认真落实全国人大常委会的各项要求，在省人大常委会的指导下，在市委的领导下，落实全面推进依法治国的总目标，按照加快推进依法治市的新要求，团结奋进，求真务实，不断总结经验，克服不足，开拓创新，不断推进规范性文件备案审查工作，努力提高审查质量，为维护法制统一，推进民主法治进程作出贡献。