新形势下对我区立法工作的思考

    西藏自治区人大法制委员会立足本职，紧紧围绕自治区改革和经济社会发展的实际，发挥立法的引领和推动作用，发挥人大在立法工作中的主导作用，在完善地方立法工作机制，推进科学立法、民主立法，加强规范性文件备案审查等等方面取得了新的成效。借此机会就我区地方立法工作的做法及面临的问题与各位交流。

    一、适应立法工作新形势新任务新要求所做的努力

    （一）不断强化党对立法工作的领导

    坚持党对立法工作的领导，是我们做好立法工作的遵循。本届以来，法制委员会在人大及其常委会党组的领导下，切实增强坚持党对立法工作领导的政治自觉，把党的领导贯穿到立法工作的全过程和各个方面。一是在具体立法工作中，努力做到“善于通过法定程序实现党的主张和人民意志的有机统一，善于实现立法决策与政治决策协调同步，善于运用法律手段调整利益关系、推动改革发展，确保党的路线方针政策为全社会一体遵循。二是起草《关于加强自治区党委领导立法工作的实施意见》代拟稿。三是负责起草并积极实施《西藏自治区人大常委会立法工作重要事项向区党委请示报告制度》，先后6次就重大立法项目和立法中的重大问题向区党委请示报告，提交了《西藏自治区第十届人民代表大会常务委员会五年立法规划（2013-2017）调整方案（草案）》《西藏自治区人大常委会2016年立法工作计划（草案）》《西藏自治区立法条例（修订草案）》《西藏自治区边境管理条例（修订草案）》《西藏自治区旅游条例（修订草案）》《西藏自治区流动人口服务管理条例（修订草案）》《西藏自治区保护发展藏医药条例（草案二审稿）》。

    （二）不断加强人大对立法工作的主导

    人大主导立法是新形势下加强和改进立法工作的一个重要着力点，也是充分发挥立法引领和推动作用的必然要求。本届以来，我委结合立法工作实际，采用多种途径加强人大对立法的主导作用：一是加强组织协调与沟通联系，确保五年立法规划的完成。《西藏自治区第十届人大常委会五年立法规划（2013-2017）》共有应完成立法项目36件，截至6月份，28件已经常委会审议通过，1件搁置审议（为规划外项目），3件正在审议之中（其中一件为规划外项目），4件尚未提请常委会审议，规划完成率达83%。二是修订《西藏自治区立法条例》，起草《西藏自治区地方性法规立项论证办法》，健全立项机制，加强人大在立项、起草、审议环节的主导作用，努力将政府、部门提什么人大就审什么的“等米下锅”状况转变为主动的“点菜上桌”状况。我委正在进行的下一届五年立法规划草案起草准备工作，就改变了以往以政府法制办上报的立法建议项目为主的做法，严格按照《西藏自治区立法条例》和《西藏自治区地方性法规立项论证办法》的相关规定，在面向社会各界广泛征求立法建议项目的基础上，对立法建议项目进行筛选、论证等工作。三是尝试多元化调研起草机制。《西藏自治区保护发展藏医药条例》是由人大常委会组织相关专门委员会、常委会工作机构、政府部门、社会力量共同起草的一件法规，法制委员会提前介入，在法规调研、起草过程中发挥了重要作用，为法规审议工作奠定了良好的基础。

    （三）不断扩大民主立法途径

    我委总结历年立法工作中的民主立法实践与经验，起草了《西藏自治区人大常委会法规草案公开征求意见制度》，规范了立法座谈会、专家论证会、征求意见会、网上公开征求意见等民主立法方式，建立了反映民意、集中民智的立法机制，为公众参与和监督立法的活动提供了保障。在此基础上，为扩大民主立法途径，践行党的十八届三中全会明确提出要深入开展立法协商，推进协商民主广泛多层制度化发展的要求，起草了《西藏自治区人大常委会立法协商工作意见》，并按照该意见规定，先后四次同自治区政协开展立法协商。

    （四）不断完善科学立法方式

    不断提高科学立法水平从而提升立法质量，是我委一直以来的努力方向，在本届的立法工作中，为提高科学立法，我委一是注重发挥专家作用。制定了《西藏自治区人大常委会地方性法规立法咨询专家库管理办法》，聘请了35位立法咨询专家；拓宽了专家参与立法的形式，在召开立法论证会、书面征求专家意见的基础上，邀请专家参加立法调研，充分发挥“外脑”的作用。二是注重立法评估。制定《西藏自治区人大常委会立法评估办法》，对《西藏自治区道路交通安全条例》进行立法后评估，近期将对《西藏自治区实施〈中华人民共和国水法〉办法》中的主要制度进行评估。三是注重法规的实施效果。针对法规出台后的实施情况知之甚少，无法对立法情况做出客观评价的问题，规定了法规实施情况报告制度，要求法规实施机关对制定和修改后实施满两年，向常务委员会书面报告法规实施情况。

    （五）不断提高备案审查工作能力

    我委严格按照有关法律法规和全国人大常委会法工委的要求，对所有报送的规范性文件进行认真研究，本届共审查规范性文件共52件。为了不断提高备案审查工作能力和水平，2016年结合备案审查工作实际，根据新立法法，启动了对2009年制定的《西藏自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》的修订工作，该条例也已经常委会审议通过。2015年派员参加全国人大常委会法工委举办的规范性文件备案审查研讨会，2016年举办了一期规范性文件备案审查培训班。此外，为进一步加深基层对备案审查工作的认识和理解，提升基层人大规范性文件备案审查工作水平，自治区人大法制委员会多次派员到山南地区、那曲地区、日喀则地区进行备案审查专题讲座，共计受训人员300余人次。2017年，按照全国人大常委会办公厅及法工委的部署，会同办公厅有关单位抓紧推动备案审查信息化平台建设工作，制定了备案审查信息平台建设工作实施方案，确定了具体工作步骤和分工，按时完成了备案审查信息化平台建设工作。目前该平台已开始运行。

    （六）不断完善立法工作制度

    以民主法制领域改革为契机，先后起草了《西藏自治区人大常委会地方性法规立法咨询专家库管理办法》《西藏自治区人大常委会法规草案公开征求意见制度》《西藏自治区人大常委会立法工作重要事项向区党委请示报告制度》《西藏自治区人大常委会立法协商工作意见》《西藏自治区人大常委会立法评估办法》《西藏自治区地方性法规立项论证办法》，为全面推进科学立法、民主立法，提供了较为完善的制度保障。

    二、与立法工作新形势新任务新要求不相适应的方面

    （一）质与量不均衡的问题。立法速度在加快、数量在增加，但法规质量仍有待提高。一些立法条件不成熟的法规进入立法程序，导致出台法规的实施效果打折；一些可通过制定规范性文件就可以满足实际管理需要的事项，最后却进入了人大立法程序，导致立法资源被过度使用；援引上位法、借鉴兄弟省区相关条款的较多，依据我区实际情况制定的条款较少等现象仍然没有得到根本的改变。

    （二）追求体例完美与管用、解决问题不均衡问题。立法过程中追求体例的完整，形式上的完美，有的条文逻辑严密、结构合理，但却和实际对不上号、不管用的问题仍然存在。照搬照抄上位法，结合本地特色或者民族特色不足，针对性和操作性不强的问题仍然存在。

    （三）一般地方立法与自治立法不均衡的问题。本届完成与计划完成的所有立法项目均为一般地方性法规，没有出台一部单行条例，自治立法对一般地方立法的补充作用未得到有效发挥。

    （四）立法任务与立法队伍不均衡的问题。结合当前立法工作实际，机构和队伍建设依然是立法工作中存在的主要困难和制约我区地方立法工作的薄弱环节。西藏不仅是目前全国唯一没有常委会法制工作机构的省级人大常委会，而且还是唯一没有立法业务处室的省级人大法委。目前我委下设办公室和备案审查处。而我区长期以来，法制委员会办公室承担着委员会所有的立法工作任务。现办公室编制8人，实有6人，实际承担立法工作的仅3人。西藏自治区人大法制委员会下设备案审查处，编制3人,实有工作人员4人。备案审查机构的设立和工作人员的配备，为下一步全面深入开展备案审查工作，创造了条件，奠定了基础。但各设区的市、县人大常委会仍然没有设立备案审查机构，也无相应人员。

    三、设区市立法工作开展情况

    目前，我区除早已享有立法权的拉萨市外，还有喀则市、昌都市、林芝市、山南市四个设区的市，其中日喀则、昌都、林芝市已于2016年3月1日、5月1日、7月1日行使地方立法权，山南市目前处于开始行使地方立法权的评估阶段。已行使地方立法权的新设区的市已出台四件法规，分别为：《日喀则市制定地方性法规条例》《日喀则市市容和环境卫生管理条例》《昌都市爱国卫生管理条例》《林芝市地方立法条例》。

    新行使地方立法权的设区市在行使地方立法权将近一年以来，取得了一些成绩，也暴露出了一些普遍存在的问题：一是立法积极性较高，但立法必要性考虑不够；二是对地方立法权限把握不准，随意设置行政许可、处罚现象时有发生；三是法制统一原则贯彻不到位，与上位法相抵触现象普遍存在；四是立法技术不规范，文件性用语大量出现。导致这些问题的主要原因就是设区市立法人才严重缺乏。而立法人才缺乏又表现在二个方面：第一，设区的市人大常委会均无法制工作委员会，仅设立了法制委员会，而且立法人员远远无法满足立法工作需要。日喀则市人大法制委员会共9人，其中主任委员1名、副主任委员2名、兼职委员3名，下设一个办公室，有3名工作人员。昌都市人大常委会法制委员会共10人，其中副主任委员2名、兼职委员6名，下设一个办公室，有2名工作人员。林芝市人大法制委员会共有10人，其中主任委员1名、副主任委员2名、兼职委员4名，下设一个办公室，有3名工作人员。第二,现有人员缺乏立法经验，自身素质与立法工作要求尚有一些差距。