拉萨市人大及其常委会通过制度创新推动科学立法民主立法

    近年来，党中央一再强调，要坚持科学立法，推进科学立法。这是对新形势下加强和改进立法工作的基本要求，它简洁明了地回答了新形势下我们“立什么样的法、怎样立法”这一重大命题。拉萨市人大常委会按照党中央的这一基本要求，在市委的坚强领导下，认真贯彻执行立法法，在充分遵循所调整的社会关系客观规律和立法本身的规律基础上，以完善立法机制为前提，以解决实践中的问题为导向，制定并出台了一批“不抵触、有特色、可操作”的地方性法规，科学合理地设定了利益相对人的权利与义务、管理机关的权力与责任，为建设美丽家园幸福拉萨，率先在全区全面建成小康社会，实现中国梦·拉萨新篇章提供了良好的法治环境。

    一、新形势，催生新思路

    改革开放以来，经过各方面长期不懈的努力，以宪法为统帅，以宪法相关法、民商法、行政法、经济法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系的形成，标志着中国特色社会主义制度逐步走向成熟，进一步坚定了我们的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。面向未来，实现中国共产党成立一百年时全面建成小康社会，在新中国成立一百年时建成富强民主和谐的社会主义现代化国家，立法工作任重而道远。

    1978年12月召开的党的十一届三中全会提出要“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。这十六字被确定为社会主义法制建设的基本方针。在这十六字方针的指导下，我国社会主义法制建设取得了重大成就。2012年，党的十八大报告提出，“法治是治国理政的基本要求。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究”，从而确定了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新的法治建设的十六字方针。这一新的法治建设的十六字方针，是法治中国建设的衡量标准，对全面加快推进依法治国具有极为重要的意义。党的十八大作出了《中央中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。这是在全面推进依法治国的新的历史起点上对立法工作的新要求，并回答了在全面推进依法治国的新的历史起点上“立什么样的法、怎样立法”这一历史课题。

    党的十八大以来，习近平总书记作出系列关于社会主义法治建设的重要讲话，反复强调：“落实依法治国基本方略，加快社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程。”党的十八届四中全会，首次以“依法治国”作为全会主题，提出了新时期立法工作的新要求。习近平总书记要求提高立法科学化、民主化水平，完善立法工作机制和程序，使法律准确反映经济社会发展要求，充分发挥立法的引领和推动作用。

    习近平总书记强调“形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展”。拉萨市位于祖国的西部边疆，是以藏族为主体38个民族共同聚居的地区，是藏传佛教和藏民族传统文化的中心。当前，西藏不仅存在人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，而且西藏还存在着各族人民同以达赖集团为代表的分裂势力之间的特殊矛盾，发展经济、维护稳定任务异常繁重。对此，党中央提出了一系列治藏方略，习近平总书记提出“治国必治边，治边先稳藏”的重要战略思想和“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”的西藏工作重要原则。拉萨市委审时度势，根据新形势、新变化也作了一系列重大决策部署，提出“依法治市”战略，并出台了《中共拉萨市委关于贯彻落实全面推进依法治国、依法治藏重大战略部署的实施意见》。

    拉萨市的“依法治市”战略的构建和实施对巩固党的执政地位，发展社会主义民主政治，加强和创新社会管理，实现依法执政、依法行政、公正司法具有十分重要的意义。拉萨市人大常委会面对新形势、新变化，积极响应拉萨市委的号召，以《中央中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《中共拉萨市委关于贯彻落实全面推进依法治国、依法治藏重大战略部署的实施意见》为依据，以“依法治市”为切入点，以维护最广大人民根本利益为出发点和落脚点,以拉萨的实际情况为基准点,以立良法为己任，积极探索科学立法民主立法新途径，不断促进立法工作换档提速、转型升级，充分发挥立法的引领和推动作用。

    二、创新立法机制，创造科学立法新环境

    拉萨市人大常委会从完善科学的立法机制入手，不断促进科学立法、民主立法，为拉萨市立法创造了良好的工作环境。

    根据立法工作需要，拉萨市人大常委会建立了以文化、法律、政治、经济、社会、教育、科技、民族等领域的专家学者２６人组成的拉萨法律专家咨询库，并及时制定了《拉萨市地方立法专家库管理办法》，对专家的职责、权利和义务都作了明确规定。规定专家具有应邀参与拟定五年立法规划草案和年度立法计划草案，法规草案的起草、修改和法规的审查，地方立法论证、评估等职责。享有接受拉萨市人大常委会聘用，担任专家库成员，为本市五年立法规划、审议论证、立法评估、规范文件备案审查等地方立法事务提供咨询与指导，提出独立指导意见和咨询建议等方面的权利；承担保守工作秘密，认真及时履行职责等方面的义务。通过这项制度，有力地支持和保障了专家依法参与地方人大立法工作的权利，为科学确定立法项目，民主审议法规案，提高立法质量提供了制度保证。制定的《拉萨市人大立法联席会议制度》明确规定，联系会议由人大办公厅、各专委会、政府办公厅、政府法制办以及年度立法计划确定的责任单位负责人组成，主要职责是研究制定地方立法工作方案，督促、协调、落实工作中的重大事项，协调解决涉及全市地方立法工作普遍性问题以及群众反映强烈的热点难点问题。该制度，使地方立法协调工作常态化、机制化、规范化。通过定期召开交流会议，明确年度立法工作责任、任务、要求，确保立法计划实施。以此互动形成合力，不断推进地方立法工作。制定的《拉萨市地方立法评估办法》，对提请审议的法规草案中主要制度规范的可行性、出台时机、实施效果及可能出现的问题进行台前评估，对已经颁布实施的法规，适时开展立法后评估，了解实施效果和存在问题，为适应实际情况发生变化适时修改法规提供科学依据。制定的《拉萨市地方性法规实施情况报告办法》是对《拉萨市地方立法评估办法》的进一步延伸，通过地方法规执法主体关于地方性法规实施效果、法规依据变化、法规操作性、配套规定制定、新闻媒体社会公众反映、存在问题及原因、修改建议等方面的情况报告，及时制定、修改、废止地方性法规，切实维护法制统一，使地方立法不断趋于精细化。这些办法的制定，为拉萨市地方法规的制定创造了良好的立法环境。

    2016年3月28日，全国人大常委会法制工作委员会研究室主任梁鹰同志一行在拉萨市调研时，对拉萨市人大常委会制定的立法各项新办法给予了高度评价。梁鹰主任指出，拉萨市人大常委会制定的《拉萨市地方性法规实施情况报告办法》走在了全国前列，是对《拉萨市地方立法评估办法》的前伸和后延，值得学习和借鉴。《拉萨市地方立法评估办法》可有效防止立法交叉、打架，防止绑架立法、立法工作部门化倾向和争权诿责现象，使地方立法更加趋于科学。《拉萨市人大立法联席会议制度》可促使政府、人大及立法相关单位互动，形成工作合力，共同协商推进地方立法工作。这些开放包容的立法工作机制，可以使各方面的意见和关切得到充分表达，调动一切积极因素，广泛凝聚社会共识。拉萨市人大常委会在立法专业人员少、立法力量严重不足的情况下，正是借助这种具有创新性的制度，注入社会力量，有力地推动了地方立法工作。

    三、发挥制度优势，科学立法迈出新步伐

    立法是国家有权机关制定、修改、废止法律、法规活动。古人云：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”。党的十八届四中全会提出：“法律是治国之重器。良法是善治之前提。”讲的都是立法要立良好的法律。目前，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有法律法规，而是更多地关注法律法规好不好、管不管用。要立良法、立好法，必须坚持科学立法、民主立法。因为立法不科学，法与法之间相互冲突，就无法保持法制的统一性；立法不科学，不符合客观规律和实际情况，法律制度就无法达成预期的调控社会目标。科学立法是中国法治发展的新要求，是中国社会发展的新期待，是提高立法质量、推进依法治市的唯一途径。

    拉萨市十届人大常委会始终坚持科学立法、民主立法，在市委的领导下，借助于自身立法制度优势，新立了一批与宪法和上位法不抵触、有特色、可操作的地方性法规，对拉萨市的社会稳定和经济社会全面发展起到了保驾护航的作用。

    一是始终坚持在党的领导下开展立法工作，确保正确的政治方向。党的领导是全面推进依法治国、加快社会主义法治国家最根本的保证，是中国特色社会主义法治之魂。拉萨市人大常委会认真落实向市委请示报告制度，将五年立法规划和年度立法计划及时呈报市委审定，每年年初向市委报告上年度立法工作情况，在立法中遇到重大问题及时向市委请示报告，每项法规案在审议前都主动征求市委意见建议，坚持贯彻党委的决策部署，遵守政治纪律和政治规矩，认真履职尽责，确保党的主张得以实现。

    二是坚持科学立法理念，从拉萨市情出发，以解决现实突出问题为导向，制定出具有地方特色的地方性法规４部，如２０１２年底，拉萨市投资１９５亿元，对以八郭街为中心的老城区进行修缮保护，创优人文环境，提升城市魅力。但是十四世达赖集团和敌对势力却颠倒黑白、歪曲事实。对此，我们主动出击，认真调研，经过充分论证，制定并出台了《拉萨市老城区保护条例》，使八郭古城保护、利用、管理工作走上了常态化、法治化轨道，有力地回击了十四世达赖集团和敌对势力妄图蛊惑人心、挑起事端的险恶用心，以法治的正义羸得了舆论斗争的主动权。同时，对每部法规都进行立法前的调研评估、实施后的评估报告，切实维护法制统一，不断提高立法质量和实施效果。

    三是坚持民主立法理念，切实把公平、公正、公开贯穿于立法的全过程，实行立法公开全面化、征求意见常态化、参与形式多样化，充分发挥四级党代表、人大代表、政协委员、社会各界和专家学者的作用，力求使每一项立法都反映人民意志，得到人民拥护。

    四是坚持修改涉及到群众重大利益时召开立法工作联系会议制度，发挥制度优势，科学合理地设定地方性法规的权利与义务、权力与责任，使地方立法更具生命力。如２０１５年制定的《拉萨市物业管理条例》，是在我市经济社会快速发展，城市大建设、大发展，房地产业发展迅猛，矛盾多发期的背景下，提上议事日程的，在审议初期，达１００余条，内容繁琐，权利与义务、权力与责任不够清晰明了，对此常委会及时组织召开立法工作联系会议，在听取各涉及部门负责人意见的基础上，注重听取业主委员会、物业管理企业、业主等代表意见，多次征求专家学者意见建议，最后确定为８０余条，做到了内容简洁明了，权利与义务、权力与责任一目了然，法律体例简洁实用。

    五是充分发挥人大在地方立法中的主导作用。对一些带有全局性、人民群众关注的热点难点方面的需新立的地方性法规，常委会都主动承担起法规的调研、起草、征求意见、论证、评估、审议等全程工作。如拉萨的古村落承载和蕴含着藏民族悠久的历史人文信息、古城特色风貌、丰富的民俗文化内涵和传统的文化习俗。在经济快速发展，城市一体化建设异常迅猛的时代，我们如何保护好拉萨的古村落，成为摆在我们面前的一项十分紧迫的重要任务。市委根据发展形势需要，顺应民意，提出“文化兴市”战略，市人大常委会经过深思熟虑，决定制定《拉萨市古村落保护条例》，从法律角度加强对古村落的保护。这项立法工作任务重、要求高、难度大，经过深思熟虑，拉萨市人大常委会在人员不足、立法力量薄弱的情况下，毅然决定自行组织立法，先后开展了立法前市内调研、评估，赴内地有关省市考察取经，组织专家论证等活动，最终形成《拉萨市古村落保护条例》，依靠法规促进我市文化的大发展、大繁荣，取得良好效果。

    六是坚持借助社会力量推进立法工作，确保立法质量不断提升。立法项目确定初期，向社会广开，广泛征求意见，立法选项更具针对性；法规起草，吸纳相关领域专家和单位工作人员直接参与，草案质量明显提高；法规论证，广泛听取专家、学者、各级党代表、人大代表、政协委员等各方面的意见建议，使所立的每一项地方性法规更具针对性和操作性、更加符合当地经济社会发展需要。

    七是坚持宣传教育不放松。每一部地方性法规从调研、评估、法规草案征求意见、专家论证、审议、颁布、实施后的检查等各个环节都邀请报刊、电视、广播等新闻媒体进行大力宣传，并将批准后的法规以藏汉两种文字编印成单行本发放到市、县（区）各单位，使立法过程成为法制宣传教育过程。如２０１３年，常委会就《拉萨市老城区保护条例》、《拉萨市民族团结进步条例》等召开法规实施新闻发布会、周年座谈会，利用拉萨人大刊物及时反映立法动态，积极推动法规的贯彻实施。２０１４年，常委会会同拉萨市人民政府新闻办公室，针对《拉萨市城市绿化条例》７月１日正式颁布实施，举行新闻发布会。新闻发布会邀请了中央电视台西藏记者站、人民日报社驻西藏记者站、新华社驻西藏记者站等中央、区、市各大媒体共２４家新闻单位参加。同时组织指导拉萨市林业局开展了为期２个月的《拉萨市绿化条例》实施前期的法规宣传工作，力促广大干部群众尊法、学法、守法、用法。

    八是坚持对每部地方性法规出台实施一年后跟踪问效，确保法律法规有效实施。法律法规的生命力在于实施，法律法规的权威也在于实施。拉萨市人大常委会在开展国家各项法律在我市贯彻落实情况的执法检查同时，对拉萨市制定的各类地方性法规执行情况全面开展了一次执法检查，对落实法规中存在的不足及时提出意见建议，要求相关部门及时整改。如２０１２年４月１日拉萨市颁布的《拉萨市民族团结进步条例》，成为全国首府城市当中，唯一以地方性法规推进民族团结进步的城市。法规的实施有力地促进了民族间的交往交流交融，促进了我市各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。但是在执法检查中发现，一些部门在落实条例中仍然存在宣传不到位、教育力度不够等方面的问题，经过督促，存在的不足及时得到整改落实，执法检查取得良好效果。

    好的制度是做好一项工作的基本保障，落实好制度才是根本、是关键。拉萨市人大常委会不仅顺应时势，创新思路，制定出立法工作系列制度，而且身践笃行，不断完善，强化了地方立法工作，推进了依法治市进程。今后，我们将会把之前在立法工作中的好做法运用于地方性法规制定的全过程，做到少走弯路、力出精品。