坚持依法科学民主原则 提高地方立法工作水平

    本届以来，我省人大常委会深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实全国人大关于地方立法工作的指示和要求，紧紧围绕陕西经济社会发展实际，努力实现立法与改革决策相衔接，与经济社会发展相适应，着力提高立法质量，为推进法治陕西建设提供了坚实的法制保障。2013年5月至2017年7月我省共表决通过地方性法规29部，废止4部，分四次对42部法规进行了清理修正，审查批准了33部设区的市地方性法规。

    立法实践中，我们深切感到,只有坚持依法、科学、民主原则,才能切实提高地方立法工作水平。

    一、坚持依法科学民主是做好地方立法工作的基本遵循

    法律是治国之重器,良法是善治之前提。要实现良法善治目标,就要做到依法、科学、民主立法。

    （一）依法立法是把握立法正确方向、维护法制统一的根本要求。依法立法的核心就是立法要遵循党的路线、方针、政策，符合宪法法律精神，维护国家法制统一。

    立法要贯彻党的方针政策。党的方针政策是党为完成一定时期任务而制定的活动准则，是党的理论、意志和主张在治国理政上的具体体现，也是法律制度制定的基础和遵循。党的方针政策对确立立法指导思想、立法工作原则、立法规范等，都有着不可替代的作用。党的领导，一般地说来，就是通过制定法律法规，使党的主张和人民意志统一起来，形成全社会一体遵循的行为准则，从而推动党的决策部署和目标任务的贯彻落实。党的方针政策和国家法律在本质上是一致的，从一定意义上讲，党的方针政策也是我国立法工作的法律渊源之一。很多法律法规就是在政策基础上制定出来的。做好立法工作一定要把党的方针政策研究好，领会好，把握好正确政治方向。

    立法要符合宪法和法律精神。宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本大法。宪法明确规定了我国的立法体制和原则，所有法律法规的制定和修改都必须体现宪法精神，并不得同宪法相抵触。依法立法还要贯彻立法法，立法法是“管法的法”，规定了立法工作应当遵循的基本原则，明确了立法权限的划分，对立法工作的各个环节都做出了具体规定。只有贯彻立法法,才能使立法工作有章可循,防止违反宪法原则和法律精神的现象发生。依法立法还要研究上位法，在工作中体现上位法的精神和具体要求。不管是法律还是行政法规，都是地方性法规的上位法，都要认真学习研究，熟悉它，只有熟悉了上位法，才能做到相互衔接，上下位法一致，维护法制统一。

    立法要严格遵守立法权限。我国实行一元多层次的立法体制。在立法权限的划分上,实行中央集中统一领导和一定程度的层级分权相结合的体制，对于国家法律专属立法事项地方立法不能涉及。对于地方立法，立法法作出明确规定，即为执行法律、行政法规需要做出具体规定的事项；属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。对此，我们要切实把握好。设区的市一级的地方立法事权严格限定在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等三个方面，也不能超越这个范围。我们必须准确把握地方立法的权限和功能定位，处理好法律、行政法规与地方性法规的关系，处理好创制性立法与实施性立法的关系，在维护国家法制统一的前提下，充分发挥主观能动性，依法行使好各自层次的立法权。

    立法要严格遵守立法原则。立法原则是立法主体进行立法活动应当遵守的基本准则,包括科学原则,民主原则,法治原则,公开、公平、公正和从实际出发的原则等。遵循原则,就能够确保立法的质量。违反原则,从小的方面说,会导致法条混乱和立法冲突,从大的方面说,则会走错方向,导致权力滥用,损害国家和人民的整体利益。地方立法工作要取得好的效果,就必须坚持不与立法原则相违背,不与上位法的规则相冲突,相同位阶间的法律规范也要协调,做到法律和谐统一,易于操作。

    立法要严格按照立法程序。依法立法不仅要遵守法定权限，还要严格按照法定程序立法。立法法和我省地方立法条例都对法规案的提出、审议和表决程序作了明确规定。只有按照这些规定，规范立法行为，完善立法程序，才能保障立法过程的科学化、民主化，增强立法工作的针对性和实效性，防止和克服立法工作中的随意性，从而提高地方立法工作的水平。

    （二）科学立法是立法反映社会实际、体现客观规律的内在要求。科学立法的核心是立法要尊重和反映客观规律，包括社会规律、经济规律、自然规律。实现科学立法，就要使法律规范既有规定性，又有合理性，经得起实践和历史的检验。一是遵循客观规律。从立法的性质来看，立法工作是对客观规律的认识和把握，立法工作者必须严谨细致，努力做到主客观相统一，不能违背规律任意行事。在实际操作中，就要注意克服经验式立法、主观主义立法的片面性、简单化、表面化倾向。如果仅凭来自书面材料的主观认知，而没有对社会实际的充分调查研究和论证就去立法，就不可能准确反映事物的客观规律，就不可能立出高质量的法。二是要完善立法工作体制机制。科学的立法体制机制就是能够合理地规范国家机关的权力与责任,规范公民、法人和其他组织的权利与义务,使所立法律法规既符合经济社会发展的需求,又符合人民群众的意愿，真正体现法治精神和公平正义的价值追求。三是遵循立法技术规范。立法质量既包括立法内容的科学合理，也包括立法形式的科学合理。立法技术规范是立法技术运用的具体规则和要求。我们在重视立法内容科学合理的同时，自觉遵循立法技术规范，保持立法技术形态的统一，以明确和人们易懂的形式体现立法宗旨意图，使所立法规能够得到有效贯彻执行。四是处理好质量与效率的关系。立法是一项耗时费力的工作,必须付出大量艰辛劳动。立法时花费的工作量越大,立出来的法律实施效果就会越好。如果立法时偏重效率,法的质量就会打折扣，一旦付诸实施，就会出现很多问题，因此,立法必须在确保质量的前提下讲求效率。五是深入开展调查研究。立法者的思想认识和阅历都有局限性，要克服局限性，就不能只坐在办公室编写法规，而要多花一些时间深入基层调查研究。立法工作是一项复杂的劳动，既要遵循规律，又要了解把握社会实际。在工作条件一定的情况下，主观能动性发挥得越充分，调研工作花得时间越多，立法的针对性就会越强，法律法规的质量也就会越高。立法工作者应当多往下沉,多花一些时间深入实际调查研究，凝聚社会共识,提高立法质量。

    （三）民主立法是保证人民有序参与立法、凝聚社会共识的必然要求。民主立法的核心，在于立法为了人民，立法依靠人民。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。因此，从根本意义上讲，人民群众是立法的主体，制定良法，必须紧紧依靠人民群众，走群众路线。一是坚持人民群众主体地位。一部地方法规是否属于良法，最根本的检验标准就是看它是否体现了人民的意志，是否反映了最广大人民的根本利益。从立法实践的过程来看，如果没有人民主体作用的充分发挥，公众的利益就难以通过立法得到切实保障。因此，地方立法要发挥人大主导作用，积极组织人大代表和常委会组成人员深入基层，直接广泛听取社会各界群众的意见，使人民群众主体作用得到切实体现。二是要有保障社会公众参与立法的体制机制。社会公众参与立法，保障机制十分重要。如果只有让公众参与的愿望，或只作一般性号召，而无具体的保障措施程序，公众参与就会成为空话或形式。因此，要拓展和创新社会公众参与立法的途径和方式，充分体现民情、汇聚民意、集中民智。这是立法工作充分发扬民主、贯彻群众路线的必然要求，也是立法应着力研究解决的短板问题。

    二、推进依法科学民主立法是提高地方立法工作水平的有效途径

    近年来，我省人大及其常委会坚持依法科学民主原则，积极适应地方立法工作面临的新形势新要求，采取有效措施,不断探索完善立法工作机制，使立法工作水平得到提升。

    （一）坚持党的领导。党的领导体现在立法工作中，就是确保党的路线方针政策得到贯彻落实。为实现这一要求，我们认真学习贯彻党的十八届四中全会《决定》和关于加强党领导立法工作的意见等文件，围绕中央和省委部署，围绕全省大局，加强请示汇报工作，主动对接全省重大发展战略和重点改革举措，编制和调整五年立法规划和年度立法计划，优先安排和审议有关转变发展方式、调整经济结构、促进社会事业发展、保障公民权益、推进生态文明建设、加强和创新社会管理等方面的立法项目，努力为促进全面实现小康和全面深化改革提供法制保障。

    （二）充分发挥人大在立法中的主导作用。我们按照省人大常委会主任会议通过的《关于进一步改进我省立法工作的意见》要求，从提高法规起草质量、改进立法调研、完善立法沟通协调配合机制等方面入手，建立健全人大在立法各个环节主导的机制。在立项环节，通过科学论证，确保真正能够发挥引领和推动作用的项目进入立法规划、计划。在起草环节，注意加强沟通协调，提前介入，对综合性、全局性、基础性等重要法规草案直接组织指导起草。如今年拟通过的优化市场环境条例，从立项到起草，始终在法工委的指导下，省政府法制办和有关部门的负责同志积极开展调研，对条例的框架和主要内容进行研究论证，确保立法质量。在审议环节，加强沟通协商，切实担负起责任，把握好主动权，防止部门利益和地方保护主义法制化。每个法规草案形成后，我们都邀请常委会组成人员和代表参加立法调研，深入了解社会实际，使他们对法规制定的背景和重点规制的问题清楚明白，从而引导常委会组成人员对法规进行深度审议，提高审议发言的针对性，减少表态式发言，切实提高审议质量。

    （三）努力完善立法工作机制。我们在完善立法机制方面进行了积极探索。如将法规草案印发全体省人大代表征求意见，发挥人大代表在立法中的主体作用，建立省人大代表分专业有重点参与具体立法工作机制；在全省确定18个基层立法联系点深入开展立法调研，夯实立法工作的群众基础和社会基础；开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法中的作用；与高校、法学会、律师协会等单位开展法规起草、咨询、论证、评估、培训等立法协作，发挥智囊作用；建立了包含中国工程院院士在内的47位法律、建筑、环境等方面专家组成的立法咨询专家库，把法规通过前征求专家的意见作为审议中的一个必经环节；在法规修改过程中，召开法官、检察官和律师等法律实务工作者座谈会，认真听取他们的意见建议，进一步提高了法规草案的科学性、针对性和有效性等。我们还根据修订后的立法法和省地方立法条例，对原有的一系列立法制度进行了修订完善，形成了一套较完备的立法工作制度，并将这些制度汇编成册下发，指导设区的市完善立法工作机制。

    （四）增强立法的协调性、及时性、系统性。一是建立健全立法评估机制。坚持在制定下年度立法计划时对有关立法项目逐个进行立法前评估，提高立法前瞻性科学性；在立法过程中，坚持对重点难点问题、涉及重大利益调整或与群众利益密切相关的法规内容进行评估和听证；法规实施满一年后，要求有关单位反馈执行情况，总结立法经验教训，我们还坚持每年对一部法规开展立法后评估。二是完善立改废释并举的工作机制。及时跟进全面深化改革和民主法治建设新要求，集中对2013年以前制定的180部地方性法规进行了清理，废止了预算外资金管理条例等4部法规，分四批修改了县乡两级人大代表选举实施细则等42部法规，取消或下放了部分法规设定的行政审批，保证了法律体系的科学和谐统一。三是加强和完善备案审查机制。2015年我省人大常委会主任会议讨论通过了《关于进一步加强备案审查工作的意见》，提出要在提高监督实效上下功夫，按照有件必备、有备必审、有错必纠的原则，增强纠错刚性和力度。2016年成立了法规四处，专门负责省、设区的市人民政府规章以及规范性文件的备案审查工作。今年3月，常委会通过了《陕西省地方各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，进一步完善和规范了备案审查工作法律制度。在报备范围方面，除要求同级政府和下级人大及其常委会、乡镇人大制定的规范性文件按规定报备外，还将同级人民法院、人民检察院制定的规范性文件纳入了报备范围，将省政府各组成部门制定的规范性文件也纳入审查范围，完善了法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制，强化审查实效，加大纠错力度，切实维护法制统一。

    （五）加强立法队伍自身建设。从工作实际出发，按照正规化、专业化、职业化的要求，着力加强立法队伍自身建设，着力提升立法工作队伍的思想政治素质、业务工作能力和职业道德水准。一是加强马克思主义基本原理和法学理论学习。倡导学原文、读原著、悟原理，运用辨证唯物主义和历史唯物主义的世界观方法论增强辩证思维和法治思维，把深入学习党的十八届四中全会决定和习近平总书记系列重要讲话精神结合起来，不断提高思想政治理论素养。二是提升立法调研能力。立法调研是做好地方立法工作的一项基本功。我们在立法调研中，有意识地选派年轻同志参加，每次调研结束，立即在当地召开调研总结会，认真梳理研究调研的体会和收获，学习各地开展地方立法的好经验好做法，不仅提高了立法的针对性，而且有效地提升了同志们的工作能力。三是加强业务学习。注重把理论学习和业务工作结合起来，通过选派业务处室同志赴全国人大跟班学习、组织相关业务处长就立法工作涉及的重要法律法规进行业务辅导与交流、召开专题业务研讨会等多种方式，更新立法工作理念，加强立法知识储备，学习立法技术技能，为我省实现追赶超越提供立法人才保障。