选好选准立法项目 发挥地方性法规的作用
西安市人大常委会
党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。提高立法质量需要严格贯彻落实党对立法工作的领导，需要完善科学立法、民主立法的体制机制，需要提高立法工作队伍的素质能力等。其中选好选准立法项目，是保证立法质量的重要前提。如果地方立法项目没有考虑立法的必要性、可行性、经济性、操作性等重要问题，那么即便出台了地方性法规，也可能被束之高阁无法发挥地方性法规对经济社会发展的引领和推动作用，甚至可能影响了正常的社会秩序，侵犯了一部分的合法权益。因此，地方立法工作应当提高对选择立法项目工作的重视，才能真正提高立法质量，发挥地方性法规的作用。
一、选好选准地方性法规立法项目意义十分重大
（一）选好选准地方性法规立法项目是落实党对立法工作的领导的必然要求。在立法工作中，地方人大必须毫不动摇的坚持党对立法工作的领导，具体就是要善于通过法定程序实现党的主张和人民意志的有机统一，要确保党的路线方针政策成为全社会一体遵循的法律原则。这就要求地方人大必须要与地方党委保持高度统一，在立法项目的选择上必须要紧贴党委确定的中心工作，必须要切实围绕当地社会经济发展的大局，必须要坚定不移的坚持中国特色社会主义的道路，只有这样才能保持党的决策部署能够落到实处。
（二）选好选准地方性法规立法项目是促进经济社会科学发展的重要保障。党中央确定的“四个全面”战略布局最强调的就是要全面，要促进经济、政治、文化、社会、生态文明建设五位一体协调发展。这就要求在实施行政管理、作出决策、协调各方、解决矛盾等工作中统筹考虑各方面的利益，特别是要克服当前存在的部门利益法制化和地方保护主义问题，这些问题也只有进行立法才能解决。选好选准立法项目不但可以消除部门利益法制化和地方保护问题，还能够提供良好的法治环境，有效的提高行政效能，兼顾短期效益和长远利益，从而更好的促进经济和社会发展。
（三）选好选准立法项目能够节约立法资源，提高立法质量。立法工作是一项系统工作，复杂程度高，涉及面广，不但需要广泛征集群众的意见，也要注重专业论证，所以立法资源是有限的。尤其是在当前各个设区的市被广泛赋予了地方立法权，对于省级人大常委会的批准和全国人大常委会的备案工作来说增加了繁重的工作量，各地市在行使立法权时就更要斟酌考虑，选好选准社会管理急需的，立法工作准备充分的立法项目来开展工作，这样才能把有限的立法资源充分利用好。在选择立法项目时通盘考虑了立法的必要性、重要性、操作性等各方面的意见建议，可以为提高立法质量打下了坚实的基础。
二、选好选准立法项目必须有科学的方法和完善机制
选好选准立法项目具有十分重要的意义，所以必须要有科学的方法和完善的机制，保证筛选出的立法项目能够真实体现党的主张和人民的意志，体现合理配置立法资源、规范社会管理的目的。做好这项工作必须坚持一要紧贴党委中心工作，二要严格符合地方立法权限，三要切实体现地方实际和特色等原则。
（一）选好选准立法项目首先应当做到有得选。选好选准立法项目必须扩充选择范围这个基础，做好备选立法项目的征集和准备工作十分重要。西安市是较早拥有立法权的城市，近年来我们更加重视征集和准备立法项目的工作，每年年中即着手准备征集下一年度的立法项目。既包括向有提案权的部门发送征集立法项目的通知等传统征集办法，也注重通过网络等现代媒体手段广泛征集社会各个方面的立法建议。近年来，为了加强人大对立法工作的主导，还通过调研和对人大代表建议、意见的办理等加强自主提出立法项目工作进行备选。总的来说，为了能够扩充备选立法项目，对立法项目的征集意见必不可少，形式可以多种多样，如网络、电视、会议、调研等。同时人大常委会及人大各专门委员会有权也有必要根据自身在工作中发现的问题进行研究，有针对性的提出一些立法项目，特别是为了发挥人大对立法的主导作用，对综合性、全局性、基础性的地方性法规立法项目可以由人大提出，避免政府部门争权诿责。
（二）选好选准立法项目应当经过科学论证。当前多数设区的市拥有了地方立法权，需要制定地方性法规的事项很多，所以选好、选准立法项目的重点在“好”和“准”，只有进过科学论证才能明确各个立法项目的必要性、可行性等问题。在这个方面，西安市对每年的立法计划制定工作中也十分重视，如对立法项目召开听证会，听取群众对立法必要性的意见；召开专家论证会，对立法项目的可行性听取专家意见；召开与民主党派协商会议，听取民主党派意见；开展实地调研，对计划制定的地方性法规的可操作性进行分析。各个拥有地方立法权的城市也有很多已经采取了以上方法对立法项目进行论证。我们认为在当前“互联网＋”的时代，“互联网＋技术”、创新等可以创造新的产业，发展新的经济，“互联网＋大数据”也可以为社会治理如加强地方立法工作提供更加有效的决策依据。因为传统的听证会、论证会、调研会议能够召集到的人数有限，涉及的范围也有限，对于一项社会治理措施是否应当立法以及采取如何措施，传统的方法能够采集到的样本数据非常有限，很可能有失偏颇。而“互联网＋大数据”则可以提供海量数据，尽量还原样本的正态分布规律，体现该项社会治理措施涉及的方方面面的数据，如针对共享经济中火爆的共享单车等是否应当立法，以及如何规范，传统的论证方式如听证、调研等收集的信息是有限的，而通过“互联网＋大数据”的方式就能快速收集到共享单车的数量、用户群体以及群体对单车管理措施的意见等，能够帮助论证立法项目是否科学可行。
（三）选好选准立法项目应当经过程序规范。党的十八届四中全会提出应当编制立法规划，这一要求有利于规范立法项目筛选程序，能够促进选好选准立法项目。西安市在十四届人大及其常委会任期内曾经编制过立法规划，但是由于经济社会发展较快，规划落实不尽如意人。十五届人大以来，通过每年制定立法计划的形式，确定立法项目。有的市采取了建立立法项目库的形式来筛选立法项目，其形式和目的与立法规划有很大相近之处。为了进一步做好立法项目的选择工作，还是应当认真贯彻落党的十八届四中全会提出的编制立法规划，完善立法机制的要求。通过前面提到的方法初步筛选立法项目，认真对项目的必要性、可行性等征集意见和进行专家论证等工作形成立法规划草案，将草案提交常委会或大会讨论，通过法定程序编制立法规划，这样不但可以提高立法工作的延续性，避免因长官意志等产生的朝令夕改等问题，也有利于科学利用立法资源，做到立法之前有备而来，立法过程中有的放矢。当然编制立法规划涉及时间长远，应当充分考虑经济社会发展的变化，既要留出一定的灵活调整的空间，也要避免针对一些不应当立法调整的短期问题进行立法，之后地方性法规被架空无法实施的问题。西安市现行有效的地方性法规中就有一部分如《西安市蔬菜基地管理条例》等因没有考虑长远发展而已经不适应社会管理要求的地方性法规，针对这些地方性法规我们下一步准备列入本届常委会立法规划的废止项目中。
三、选好选准地方性法规立法项目的实践
（一）制定《西安市秦岭生态环境保护条例》，守护好青山绿水
秦岭是中华民族的父亲山，保护好秦岭的生态环境不但是西安市百姓群众的心愿，更是党和政府的责任。因此在确定这一立法项目的过程中，西安市人大常委会也做出了大量的工作。首先在立法项目广泛征集意见的过程中，对秦岭生态环境进行保护立法的呼声很高，立法保护秦岭取得了党和人民各界人士的共识，为制定条例奠定了民意基础。其次认真组织立法听证和专家论证会，通过涉及环保、行政法、农业、文物、宗教理论、行政执法等领域的各界人士和专家学者的论证，充分梳理出来立法可能遇到到各种问题，如是否应当划分保护区范围，能否加大对污染秦岭环境违法行为的处罚力度，可否增加公益诉讼制度等问题。通过在选择和确定立法项目过程中的论证、调研环节的工作，也就确定了秦岭生态环境保护立法统筹规划的原则，明确了立法应当体现人和自然和谐相处、区域协调发展和经济社会全面进步，坚持开发服从保护、突出秦岭自然特性、文化内涵和地方特色的立法思路。之后在立法过程中，条例将西安市秦岭生态环境保护范围以点面结合的方式从海拔高度和山体自然坡脚为界线划分为“禁止开发区”“限制开发区”和“适度开发区”，适应了区域协调发展、保护和发展共同的要求。明确了政府权责体制，细化了部门职责，突出了自然资源和人文资源分别加以保护的重点，建立了生态补偿、公益诉讼等制度。秦岭条例的立法得到了省市领导的高度赞扬和人民群众的广泛拥护，条例的内容也符合工作实际，具有很强的操作性，法规出台后也很好的起到了保护秦岭生态环境，促进区域协调发展的目的，是一部成功的地方性法规，而这样一个地方性法规的出台正是得益于高质量的选好选准立法项目的前期工作。
（二）修订《西安市物业管理条例》，切实回应群众诉求
物业管理涉及千家万户，事关每个群众的切身利益。为了进一步规范物业管理活动，处理好因物业管理引发的矛盾和纠纷，维护社会和谐与稳定，2016年初，西安市人大常委会经过认真的考虑和充分的论证准备，将《西安市物业管理条例》的修订确定为立法项目列入年度立法计划。在是否应当将修订物业条例作为立法项目的准备工作中，常委会法工委通过新闻媒体公开发布，深入一线实地调研，召开座谈会、专家论证会，发放调查问卷，接待来访群众等多种方式，对我市物业管理的情况进行了大量的调研论证，了解到西安市物业管理已有项目3280个，管理面积超过了35亿平方米，有物业管理企业1747家，成立了业主委员会231个，但是物业管理实践中存在法规配套不健全，还出现了很多新情况、新问题，特别是管理体制不健全、业主大会成立困难、开发建设遗留问题突出等制约了物业管理的有序进行，容易引发矛盾纠纷，从而影响社会的和谐稳定。因此通过调研明确了将修改物业条例作为立法项目的必要性和重要性。同时，我们还在论证调研中分析了我市物业管理存在的问题和困难，如物业管理体制不健全，相关部门职责不清；业主大会成立困难，业主委员会缺乏有效监管；业主委员会缺乏监管，侵害业主利益现象层出不穷；开发建设遗留问题突出，物业管理阶段集中爆发；对改变房屋用途行为的认识不统一；物业合同不规范，新老物业企业交接不畅；物业费、停车费的收取不规范，公共收益支出不透明；维修养护责任不清，维修费用难落实等八个方面的问题，为下一步在立法中明确立法对策打下坚实基础。之后我们的立法着重就这几方面问题进行研究讨论，在法规条文设定上采取明确物业合同内容，明确收费标准程序等方法，很好的促进了当前物业管理的矛盾化解和和谐发展。
以上两个立法项目选择实践，既体现了对人民群众呼声的回应，也体现了西安市的地方特色，同时这两项工作也是我市党委和政府高度重视的民生工作。市人大常委会在选好选择立法项目的工作中正是紧贴党委中心工作，提前做好论证调研，严格按照程序规范，才保证立法项目能够顺利实施，也使有限的立法资源能够充分发挥作用，先出台急需的法规以解决当前经济社会发展的重点难点问题，取得了很好的社会效果。
