提升主导地位 发挥引领作用

    地方立法作为我国法律体系的重要组成部分，在于对国家法律法规的拾遗补缺，使宪法、法律、行政法规和国家大政方针得以有效实施的同时，因地制宜地解决当地行政管理实践中存在的问题，为地方经济社会有序发展，提供重要的法制保障。我省人大及其常委会全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话和视察甘肃时提出的“八个着力”重要指示精神，围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，适应把握引领经济发展新常态，坚持稳中求进工作总基调，以新发展理念为引领，以推进供给侧结构性改革为主线，保持发展定力，聚焦脱贫攻坚，聚力深化改革，突出结构调整，坚持创新驱动，着力改善民生，加强风险防控为主线，紧扣各项中心工作的需要，通过地方立法来解决经济发展面临的重大问题，促进公平正义，维护社会稳定，发挥了地方性法规在推进经济社会发展中的积极作用。

    党的十八大以来，党中央高度重视地方立法工作，提出建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的战略目标，对依法治国方略实施的具体步骤做了全面部署，其中对完善立法机制提出了新的要求。我省人大及其常委会以此为契机，开拓思维，创新方法，努力发挥地方人大在立法活动中的推动和引领作用。

    一、提升立法质量，保障广大人民群众的根本利益和切实需要

    法治不是简单的法条之治，而应当是良法之治。党的十八届四中全会对立法的目的提出总体要求，即恪守以人为本、立法为民的理念，贯彻社会主义核心价值观，符合宪法精神，反映人民意志，得到人民拥护。我省人大及其常委会在地方立法工作中，紧扣这个立法目的，力争让每一个地方性法规都能在内容、体系、功能等方面体现出法的优良价值。

    （一）保障民生，体现立法的地方特色

    法律是统治阶级的意志表现。保障民生是每级政府义不容辞的责任。我省属于经济欠发达的省份，财力有限，制度建设就是保障民生的重要抓手。近年来我省出台了一系列的地方性法规，为保障民生提供了重要的法律保障。在基础教育方面，通过规范学校的规划建设、提升教学环境标准、保障师资水平，全面保障适龄青少年接受免费义务教育的权利；在社会保障方面，明确城镇、农村居民最低生活保障的标准，设置动态管理机制，确保保障资金物尽其用；在残疾人权益保障方面，规范了全省无障碍设施建设，维护残疾人就业权利，为残疾人体现人生价值，平等参与社会生活提供保障。在接下来的地方立法工作中，将着力突出地方特色，特别是目前亟需规范学龄前儿童教育保育保障、食品药品安全等方面，结合我省实际，最大程度的反映民意，保障人民群众权益。

    （二）明确职责，推动行政管理工作的可操作性

    法律的生命力在于实施。地方立法中，往往涉及行政工作的开展，通过细化国家法律、行政法规，明确行政部门职责，推进行政工作依法有序进行，从而更好地保障行政相对人的权益。近年来我省出台了一系列的地方性法规，注重规范行政行为，推进依法行政。在农村扶贫开发方面，明确有关部门的各自职责，严格扶贫资金的使用监管，真正形成全社会“大扶贫”的格局；在社会治安综合治理方面，强调组织协调各部门、社会各方面齐抓共管、积极参与，落实社会治安综合治理的各项任务，确保社会稳定、长治久安。在接下来的地方立法工作中，将进一步加强地方立法的可操作性，细化行政决策、执行和监督的各个环节，特别是涉及多部门职能的立法项目，需建立可行的工作联系制度，明确各部门职责，对于界限不清的，及时引入社会力量、甚至是行政管理相对人，参与制度设计，严格规范行政行为，提升行政管理工作科学化水平。

    （三）突出重点，引领改革进程

    法律对各项社会事务具有统领作用。目前我省处于转型跨越的攻坚时期，各项改革措施需要强有力的法制保障，实现立法和改革决策相衔接，是推进经济社会发展的前提保证。近年来我省出台了一系列的地方性法规，集中解决可持续发展方面的问题，很好地体现出地方立法的前瞻性。在生态保护方面，保护森林和风景名胜区，强化水土保持，完善了生态安全屏障建设的制度设计；在科技创新方面，推广科学普及，积极探索科技成果转化，鼓励人民群众申报专利，营造了推动科学发展的良好氛围；在社会公共服务方面，规范农民教育培训，加强法律援助服务，更好地体现出政府服务人民群众的理念。在接下来的地方立法工作中，将加强前瞻性的思考，特别是先进文化保护发展、开发区规划设置、节约能源、安全生产等方面的立法探索，稳步推进我省各项改革措施的实施。

    二、提升准入门槛，在源头上完善立法项目的筛选

    良法的价值表现，不仅体现在出台后是否能实现公平正义，更需要在制度设计时集思广益，让法调节的社会关系中的每一个人都能充分表达自己的意愿。制度设计的优劣关键在选题，因此我省人大及其常委会将选题立项确定为发挥人大在立法中主导作用的重要工作抓手，勇于创新方式，取得了一些成效。

    （一）定好调，通过立法引领立法工作

    2017年1月，为健全人大主导立法工作的体制机制，发挥立法的引领和推动作用，《甘肃省地方立法条例》经省人民代表大会通过施行。条例第二章共十条内容对地方性法规的立项进行了详细规定，对立项的内容和形式均予以规范，将整个立项过程法制化。在实际工作中，很多起草上报项目的单位总是抱着先排队的心态，提交立项后，又因为国家法律、行政法规需要或者正在修改，拟制定的内容缺乏实际内容，仅仅是国家法律、行政法规的照搬照抄等种种原因，致使项目无法按期完成审议，令人大工作陷入被动。因此，在本次立法中，我们将十种不予立项的情形，进行了明确的规定，在源头上控制了起草上报项目时的盲目行为。

    （二）摸准脉，完善立法项目的征集

    立法项目的征集是立法活动的第一个环节，也是尤为重要的一个环节，如何增强立法的及时性、系统性、针对性、有效性，核心就是做好立法项目的征集。需要重点介绍的是，第一我们将每年的立法征集的时间由每年年底提前至年中，为论证审议项目的确定提供了必要的时间；第二细化了项目分类，设立了项目滚动推进机制，各类项目每年依次递补、调整，并与年度立法计划相衔接，未纳入立法计划的项目进入我省人大立法项目库，使我省需要制定的地方立法项目，形成了有序的链条结构；第三明确了立项报告书制度，凡是提交申报立项的地方性法规草案，均需提交立项报告书，报告书对法规的立法依据、拟规范的内容、调研起草情况均需进行详细的说明，为下一步研究论证提供支撑。同时随着经济社会的发展，有些地方性法规已不适合当前形势的需要，在确定立法项目的同时，也要注重立、改、废并举。

    （三）汇良策，拓宽公众参与立法的渠道

    在过去的立法工作中，立法项目的征集往往是政府职能部门为完善行政管理工作，起草上报的居多，这就无法避免立法中部门利益的固化。为避免这一现象，我省人大及其常委会在立法项目征集中，扩大征集范围，在保持原征集立法项目方式的同时，通过平面、网络等新旧媒体，面向全社会征集，在地方立法权限的范围内，让人民群众可以更好地表达自己需要完善的权利诉求，结合各方征集来的意见，确定当年主要的立法方向。

    （四）把好关，加强立法项目的论证研究

    根据各方立法项目的提交情况，对于急需的或在工作中已总结出成熟经验的立法项目，在每年10月前由常委会法制工作机构集中召开立法项目论证会，邀请政法法制工作机构、各相关专门委员会、法学专家和相关部门参加论证，形成立法项目的报送建议，经常委会主任会议研究后，由常委会法制工作机构补充完善，于每年年底前再次通过常委会党组审议讨论后，报经省委同意并确定最终立法项目。

    三、推进提前参与，确保审议环节草案文本的质量

    如何提高立法草案文本的质量，是立法工作的另一个难点。目前起草立法草案的工作，主要由负责相关事务的职能部门完成，由于各部门业务范畴不同，又普遍缺乏法律事务方面的专业人员，立法草案质量普遍不高，甚至于抄袭上位法或者其他省份立法文本的现象较为严重。这样的文本草案往往靠堆砌条款组成，缺乏具体的操作价值，又背离了解决实际问题的初衷。因此，我省人大常委会法制工作机构结合实际工作中发现的问题，为切实提升提前参与的效果，向所有申报立法项目的单位发送了《关于落实2017年立法计划做好法规文本起草工作“提示指引”的函》，全面系统的提供提示和帮助。

    （一）明确立法原则和内容要求

    为切实转变立法工作思路，克服为立法而立法、为完成任务而立法的现象，从根本上解决重立法数量轻立法质量的问题。在法规文本起草过程中，明确了下列原则：一是不抵触原则，即不与上位法抵触；二是不重复原则，即不与上位法重复；三是有特色原则，结合本地实际，体现地方特色；四是可操作原则，规定的制度、措施有效管用，可执行、可操作；五是专项立法原则，以针对特定事项或者专门问题的专项立法为主，减少综合性立法；六是制定与修改并重原则，及时修改、废止不适当或者过时法规。

    同时要求起草法规草案，应当把创制性立法的内容、解决本地实际问题的内容和贯彻保障上位法的具体落实措施作为法条设计的重点。

    （二）规范地方立法形式要求

    起草地方性法规文本，应当科学、合理地采用条例、实施办法或者实施细则、规定或者办法、规则、决定或者决议等形式。鉴于地方立法“拾遗补缺”的性质，同时为了避免照抄重复上位法的问题，对法规文本形式，提倡多用“规定”“办法”“决定”“决议”等形式，建议少用或者慎用大而全的“条例”形式。即使采用“条例”形式，也应慎用、少用“章节”式结构。与上位法或者与本行政区域的同位法有相同内容需要作衔接性规定的，可以采取援引或者参照的办法，进行准用性规范。

    为了便于人大常委会组成人员审议法规草案，准确了解法规文本内容，理解法规难点、重点，法规起草单位应当设定“条旨”集中概括本条主要内容，同时对重点、难点条款的依据和理由进行说明并予以注释。

    （三）明确两项工作程序，确保提前介入工作发挥实效

    为了保证法规文本起草质量，根据我省地方立法条例对人大常委会法制工作机构和相关工作机构的提前介入作出了具体的规定，从法规文本起草到文本起草任务完成后在正式提请省人大常委会审议前，承担法规文本起草的单位必须通过“两道必经的工作程序”，才能由省政府等有权提出法规案的机关向省人大常委会提出立法议案。这是两条硬性规定的具体工作程序，以保证人大的提前介入落实、落细、落到位。

    1法规起草开题会

    法规起草单位在法规文本起草工作启动时，应当主持召开法规起草开题会，就法规文本起草工作的重点、难点和法规名称、法规类型、法规结构以及注意事项等进行座谈讨论。法规起草开题会应当有省人大常委会法制工作机构、相关工作机构和政府法制机构等部门的人员参加。起草单位应当提前做好法规起草的初步研究和准备工作，在起草开题会召开前的五个工作日，向参加法规起草开题会的单位和人员印发法规文本起草准备报告和相关参考资料。

    2初审评估

    法规草案基本成熟后，在提请人大及其常委会审议前，应当由省人大常委会法制工作委员会和有关工作部门进行初审评估。法规草案起草任务完成后，起草单位应当将法规草案送审稿、说明和参考资料分别送省人大常委会法制工作机构和相关工作机构征求意见。重点对是否照抄重复上位法，设定法规草案文本的条旨、条文说明、修正对照本是否规范，立法说明是否清晰明确，立法参考资料是否完备，以及法规案涉及行政许可、行政收费、行政强制等设定以及关系社会公众切身利益等内容的，起草单位是否举行听证会等情况进行评估审核，并提出评估意见和改正建议。

    对于“初审评估”程序不能用普通征求意见的“普征”“泛征”形式代替。凡起草单位送交法规文本进行前置评估的，应当向省人大常委会法制工作委员会和相关工作机构正式行文函告，同时除了法规草案文本外，还必须附有立法说明和立法参考资料等。

    实践发展永无止境，立法工作也永无止境，我省人大及其常委会，牢固树立“四个意识”，切实把思想和行动统一到党中央和省委的决策部署上来，将坚持公正、公平、公开的原则，以出台价值、内容、体系、功能等方面都优良的地方立法为己任，更好地为建设幸福美好新甘肃而努力。