不断推进科学立法民主立法 为实现良法善治提供法制保障

    法律是治国之重器，良法是善治之前提。党的十八大和十八届三中、四中、五中全会着眼协调推进“四个全面”战略布局，围绕完善中国特色社会主义法律体系，对立法工作提出了许多新的要求，也为新形势下加强和改进立法工作提供了基本遵循和行动指南。我省人大常委会紧紧围绕全省经济社会发展大局，把提高立法质量作为加强和改进立法工作的主要任务，不断完善立法工作机制，推进科学立法、民主立法，立法工作取得新成效、呈现新亮点。

    一、立法工作取得的成绩

    第一，党对立法工作的领导不断加强。中共中央出台《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》（中发〔2016〕10号）后，省委高度重视文件的学习贯彻，制定出台了《中共青海省委关于进一步加强和改进党领导立法工作的实施意见》（青发〔2016〕31号）。我省各级党委、人大、政府深刻领会两个文件的精神和要求，把党领导立法工作摆在更加突出位置，将贯彻落实文件精神作为立法工作的一项重要任务。一是牢固树立党的意识，自觉保证党的领导贯穿立法工作全过程。始终把立法工作放到全省工作大局中思考、谋划，从立法角度保障党的路线方针政策和中央、省委重大决策的贯彻实施。二是完善请示报告制度，保证党领导立法工作落到实处。立法规划的制定和调整，立法工作计划制定；立法中涉及社会关注度高，有关方面意见分歧较大的问题，以及需要省委决策等事项，都通过常委会党组及时向省委请示报告。《三江源公家公园条例（试行）》作为贯彻落实三江源国家公园体制试点方案的“规定动作”和“必答题”，从条例起草到审议通过的整个过程中，多次向省委请示汇报，从立法角度保障了中央、省委重大决策的贯彻落实。三是坚持在党的领导下发挥立法的引领、推动和保障作用。近期，根据省委要求，省人大常委会对我省现行有效的279件法规、条例进行逐一清理，及时发现地方性法规中与上位法及改革发展决策不一致、不适应、不协调的规定，启动立法程序予以修改或者废止，切实维护国家法制统一。四是坚持在党的领导下深入推进科学立法、民主立法。深入推进开门立法，通过多种方式广泛吸纳社会各方面的意见建议。同时，大力改进立法调研工作，深入了解立法涉及的实际情况，制定出具有针对性和可操作性的规范制度。

    第二，人大及其常委会在立法工作中的主导作用发挥得更好。一是着力把握对立项环节的主导。坚持统筹兼顾、突出重点、量力而行、充分论证协调的原则，围绕全省工作大局，开展规划和计划的编制工作。二是注重发挥在起草环节的主导作用，积极开展自主立法。2014年，在省人大常委会领导下，法制委和环资委共同起草了《青海省生态文明建设促进条例》草案，这是人大专门委员会首次牵头起草具有综合性、基础性、全局性的地方性法规草案。由人大的相关委员会作为条例起草部门和议案主体，有利于避免部门利益倾向，使法规的制度设计更显中立性。三是着力把握好对审议环节的主导。注重发挥常委会组成人员的作用。法制委在统审过程中对常委会组成人员的审议意见逐条研究，在研究修改重要内容和关键条款时，尊重大多数组成人员的意见。注重发挥人大代表的作用。借助“两室一平台”、基层立法联系点等不断拓宽人大代表参与立法的渠道，充分发挥人大代表的立法职能作用。

    第三，立法工作机制进一步完善。常委会紧密围绕十八届三中、四中全会提出的坚持立法先行，深入推进科学立法、民主立法的要求，不断创新立法工作机制。2014年，为实行精细化立法，制定了《关于健全立法机制提高立法质量的意见》，提出了我省完善立法起草、论证、协调、审议机制的具体措施,对立法过程和立法内容进行规范，增强了立法的针对性和可操作性。2015年，为进一步拓宽立法协商民主渠道，常委会法工委与省政协社法委共同起草并签订了两委《关于建立立法协商工作制度的备忘录》，2016年、2017年两委均签订立法协商工作计划，确定了年度重点立法协商的项目。通过充分听取政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织的意见，使法规草案更加完善。2015年，为进一步拓宽公民和社会组织参与立法的渠道，制定了《青海省人大常委会基层立法联系点工作暂行规定》，并于2016年完成了基层立法联系点的设立和挂牌。该机制的建立，使我们的地方立法工作更加接地气、察民情，制定出的法规更加务实、管用。2016年，根据修改后立法法的要求，结合我省人大及常委会立法工作实际，修改了立法程序规定，制定了进一步加强省人大专门委员会审查报批法规条例工作的意见，进一步规范了我省人大及其常委会的立法活动，提高了立法质量。今年，按照省委深化改革的要求，正在着眼建立立法项目征集和论证工作规范，拟于年内完成此项改革任务。在协助常委会完善立法工作机制的同时，法制委员会还不断完善内部工作程序，制定出台了《青海省人民代表大会法制委员会立法统一审议工作流程》，提高了统审工作的规范化程度、制度化水平。实行法规小组工作机制，对每件统审的法规草案，都成立法规统审工作小组，人员组成方面，打破处室界限，集体研究、修改法规草案，开展统一审议服务工作。

    第四，赋予设区的市地方立法权工作不断推进。立法法修改赋予所有设区的市以地方立法权，对地方立法体制作出重大调整。省人大常委会高度重视，于2015年底对推进赋予设区的市地方立法权工作作出安排，提出要求。常委会法工委从立法能力、立法需求以及人口数量、地域面积、经济社会发展情况等方面对市州开始制定地方性法规的申请进行评估，提出评估意见提请常委会审议。2016年，常委会根据“成熟一批、批准一批”的原则，依法作出决定，分两批落实了海东市和6个自治州的地方立法权，在省委、省政府重视下，常委会积极协调有关部门支持市州人大常委会增设立法机构，配备工作人员，加强立法培训。截至目前，我省所有市州人大及其常委会均设立了法制委和常委会法工委。在征集2017年各市州、自治县报批工作计划时，海东市及部分自治州、自治县积极报送计划及草案文本，虽然存在草案文本不够成熟的情况，反映出各市州在立法能力、立法条件、立法基础上仍有较大差距，但不可否认，法治青海建设已经迈出了新步伐。

    第五，备案审查工作进一步规范和加强。立法法修改后，我们及时在审查方式上作了规范，采取主动审查，对所有备案的规范性文件逐一进行审查，在做好法规主动审查研究工作的同时，有重点地做好公民审查建议处理工作。对审查文书格式进行统一，细化了工作程序，明确了责任，进一步健全了审查工作机制，备案审查工作取得了实质性进展。根据全国人大常委会办公厅关于大力推进备案审查信息平台建设的要求，我省从2016年8月开始，积极贯彻落实并统一安排，认真开展法规信息梳理工作，对1980年迄今全省现行有效的所有法规进行全面梳理，并及时全部上传全国人大备案审查信息平台。今年6月，我省备案审查信息平台建设工作方案已经制定，下一步，我们将做好调研和论证工作，尽快实现我省备案审查信息平台与全国人大常委会备案审查信息平台的对接工作。

    二、今后做好立法工作的几点思考

    我省地方立法工作虽然在促进经济发展、社会和谐稳定中取得了一定的成绩，但与党和国家对青海经济社会发展做出的一系列重大决策部署的要求还存在一定差距。主要表现在：一是立法的地方特色不突出，存在“小法抄大法”的现象，制定的法规针对性、操作性不够强，既影响立法质量的提高，也影响执行效果。二是部门利益法制化在一定程度上仍然存在，有的政府部门起草的法规草案存在重义务轻权利，重权力轻责任等问题。三是部分地区立法观念相对滞后。虽然已赋予所有设区的市州地方立法权，但一些部门和地区对立法工作重视不够，对法制在保障和促进经济社会发展中的作用依然存在认识上的差距，不善于通过立法手段解决改革发展稳定中的重大问题。四是立法队伍的数量、素质与新形势的要求不相适应，各市州虽然都设立了法制机构，但有些市州还存在一人一委的情况，缺乏专业的立法工作者，严重影响立法工作，等等。在今后的立法工作中，我们将牢固树立“四个意识”，更加自觉地把坚持党的领导贯穿到立法工作始终，总结过去行之有效的经验，并以积极探索、改革创新的精神，围绕提高立法质量这个中心，重点开展以下几方面的工作：

    继续加强重点领域立法。将立法工作放到经济社会发展的大局中筹划，放到改革发展稳定的全局中审视，自觉围绕中央和省委中心工作，在编制五年立法规划和年度立法工作计划时，围绕“四个扎扎实实”重大要求、“四个转变”新思路和省第十三次党代会提出的“一个同步，四个更加”的目标，结合省情实际，因地制宜确定立法项目，切实加强经济增长、保障和改善民生、社会治理创新、生态环境保护、民族团结、传统文化保护等方面的重点领域立法。按照在法治下推进改革、在改革中完善法治的要求，认真做好同改革相关的法规案的审议工作。

    进一步加强对各市州的立法指导。各市州对立法工作高度重视，积极推动地方立法，截至目前，黄南州在地方立法赋权后已制定出台了当地的首部地方性法规。从征集各市州立法计划草案文本来看，存在贪大求全、不够精准、调研不足、不合规范等问题。设区的市立法权的开始行使，对于各市州来说是一项开创性工作，要起好步、开好头，必须始终把立法质量放在第一位。省人大常委会一方面要加强对各市州的立法培训，在举办好我省每年的立法培训班及通过讲课的形式加强业务指导的基础上，多渠道地选派各市州县立法工作人员参加全国人大、高校科研机构举办的立法工作培训班，不断更新知识，提升业务素质。另一方面，要提前介入、充分沟通，加强合法性、技术性把关，严格审查批准各市州、自治县制定的法规、条例。

    不断创新立法工作方式。一是发挥人大主导作用。常委会要加强立法组织协调，加强对立法决策主导，根据改革发展稳定的需要编制立法规划和立法计划，确保立法资源的有效利用，提高规划和计划的执行率。加强对法规起草工作的主导，针对法规草案的综合性、专业性等情况，分别采取由人大有关专门委员会和常委会工作机构组织起草、委托第三方起草、提前介入等方式进行。进一步完善立法征求意见制度。要扩大法规草案征求意见范围，加大省级地方性法规向社会公开征求意见的力度，特别是要做好意见采纳情况的反馈工作，积极回应社会关切，增强社会各界参与立法工作的积极性。二是完善工作机制。继续发挥好基层立法联系点和立法协商工作机制的作用，拓宽社会和公众有序参与立法途径，科学吸纳大众智慧。根据常委会领导的要求，法工委正在着手建立省人大常委会立法专家库的相关工作，打算在原有法制咨询组的基础上建立各领域专家组成的立法专家库，改变原有咨询组成员大多为法律方面专家，专业涉及面较窄的状况，更好适应立法工作新要求。

    大力加强立法队伍建设。注重立法人才培养，充实立法力量。建设高素质的立法工作队伍，是加强和改进立法工作的基础性、战略性任务。一方面，提高常委会组成人员履职能力。提名和选举更多的精通法律、财经等专业知识的人员担任省人大常委会委员和专门委员会委员，并增加中青年委员的比例，逐步优化委员的知识结构和年龄结构。通过举办常委会组成人员培训班、法制讲座，组织立法调研等方式，增强常委会组成人员审议法规的能力。另一方面，提高立法工作者的综合素质。要持续举办人大立法机构工作人员培训班、专题讲座、法制讲座等，不断提升立法工作者的政治素养和立法业务能力。多为立法工作者提供深入基层、深入实际、深入群众的条件，采取挂职锻炼、蹲点调研、岗位交流等方式，对立法工作者进行多岗位培养，增强其实际工作能力。