突出地方特色 提高立法质量

    西宁市是立法法修改前的49个具有立法权的较大的市之一，三十多年的立法实践，我们走过了学习、摸索、积累经验的路程。2013年至2017年上半年，西宁市人大常委会共制定（含重新制定）地方性法规8件，修改2件，废止1件。回顾总结我市地方立法，我们认为，坚持党的领导，推进科学立法、民主立法，不断提高立法质量，让立法符合改革发展需要，符合人民群众愿望，是立法工作的主旨所在，更是我们立法工作努力的方向。

        一、坚持党的领导，是做好立法工作的政治保障

    市人大及其常委会始终坚持党对立法工作的领导，严格执行《中共西宁市委关于加强党对立法工作领导的实施意见》。市人大常委会的五年立法规划、年度立法计划、重大问题由市人大常委会党组向市委专题报告。在《西宁市人大常委会2017年至2021年立法规划》制定过程中，市委对立法项目提出了明确的指导意见，根据市委的意见，市人大常委会会同市政府相关部门召开专题会议进行认真研究，按照市委提出的“建设绿色发展样板城市”总体要求，紧扣全市工作大局，修订完善了五年立法规划，再次以常委会党组的名义报市委审查通过，保障了我市立法决策与改革决策相衔接。

    二、加强科学立法，是提高立法质量的根本途径

    我们在总结以往科学立法经验的基础上，一是把好立法项目论证关。仔细研究，深入论证，认真把关，把有限的立法资源配置好，科学筛选和安排立法项目。二是把好法规草案起草关。坚持提前介入工作机制，市人大有关专门委员会提前介入政府部门的起草工作，了解情况，熟悉内容，帮助解决问题，督促部门按照要求完成起草任务。三是把好法规审议关。积极落实修改后的《西宁市人大常委会立法程序规定》保证常委会组成人员及负责统一审议的法制委员会调研工作更加全面、论证更加深入、协调更加充分、修改更加细致，力求把存在的问题吃透、搞清楚。比如在制定《西宁市消防条例》时，我们了解到一些小区管理不到位、停车不规范、消防通道堵塞现象严重，群众意见很大。针对这一问题，我们多次开展立法调研，还组织了消防、房产、物业管理等部门和单位进行论证，开展了集中整治，并在条例中对此行为进行了较为严厉的处罚设定，收到良好的立法效果。四是把好法规贯彻实施关。实行法规检查和立法后评估制度，选择一定数量的法规进行执法检查、视察和立法评估，了解法规实施效果，为今后的修改等打下基础，近年来先后对《西宁市市容环境卫生管理条例》《西宁市控制吸烟条例》《西宁市养犬管理条例》开展了执法检查和立法后评估工作；加强法规的宣传工作，法规通过后及时公布并发挥人大监督作用，使公众准确把握基本精神和主要内容，如《西宁市控制吸烟条例》在实施前，市人大常委会与市卫计委、爱卫办共同主办了控烟知识电视竞赛、广场宣传活动等，为法规有效实施营造良好的社会氛围。此外，我们还充分挥法制咨询组的作用，于2017年6月聘任了18位法律专家学者和法律实务工作者，成立了新一届立法咨询组，努力拓展专家学者参与立法的广度和深度，使立法咨询组的工作不仅仅局限于对法规草案进行论证，提出论证报告，而且延伸到立法的其他环节，进一步集思广益、拓宽思路、促进立法决策的科学化。

    三、推进民主立法，是提升地方立法实效的内在要求

    推进立法的民主化，使立法能够最大限度反映民意，是立法工作的内在要求，也是提高立法质量的关键。一是高度重视代表在立法中的作用。人大的主体是代表。我们在立法工作中重视发挥人大代表的作用。对人代会期间和闭会期间的代表提出的立法方面的议案和意见建议作为立法项目库的优先项目，提前进行认真分析研究，论证和评审会邀请提案代表参加，听取代表提议案的初衷。在立法的起草、调研、论证、审议等环节邀请有关代表参加，认真听取和吸纳代表意见建议，从而保证了人大代表在立法中的主体作用。二是提高立法透明度。不断拓展人民群众有序参与立法的途径，采取座谈会、论证会、实地调研邀请群众代表，法规草案在西宁人大网、西宁政府网上公开征求意见等形式，让群众了解地方立法从项目征集、编制立法规划计划、具体的法规调研论证审议等全部环节，全方位、多层次听取意见。三是规范意见建议的处理。高度重视征求到的意见建议，做到既“听”又“取”，提高立法公开的成效。对征集的意见建议要全面梳理、逐条研究，并将采纳情况向提出意见建议的单位或个人进行反馈，形成与社会公众的良性互动。四是健全立法论证、听证的制度。市人大常委会早在2002年就制探索了立法听证制度，召开了立法听证会，取得了很好的效果。2017年，我们修改了立法程序规定，就论证和听证的范围确定、程序设置等方面进行规范，推进立法论证和听证的规范化、程序化。

    四、突出地方特色，是制定“良法”的重要前提

    西宁市是青海省的省会，也是筑牢国家生态屏障的前沿，市人大常委会在立法工作中认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以解决人民群众关心的问题为重心，不断加强重点领域立法。一是围绕生态保护搞好地方立法。2015年制定了《西宁市大气污染防治条例》，在全国省会城市立法中处于前列，条例在依据环保法、大气污染防治法（征求意见稿）的基础上，注重地方实际，突出地方特色，没有按照国家大法的体例专章规范工业污染，而是针对我市大气污染实际，对我市机动车、扬尘等主要污染情况进行了具体化的规定，根据授权细化了按日处罚的种类等，条例的实施引领和推动了我市大气污染防治工作。重新制定了《西宁市南北山绿化管理条例》，按照实际，明确部门职责，细化绿化责任，两部条例为实现“西宁蓝”发挥了重要作用。二是围绕西宁创建卫生城市和文明城市搞好地方立法。制定了《西宁市公共场所控制吸烟条例》《西宁市市容环境卫生管理条例》，两部条例从规范市民的卫生和健康行为习惯入手，从加强宣传、强化管理者责任等细节着眼，在增强法规的针对性和可操作性方面下功夫，收到了较好的立法效果，为我市成功创建卫生城市发挥了法制保障作用，也必将推进我市创建文明城市的进程。三是围绕城市管理搞好地方立法。修订了《西宁市餐厨垃圾管理条例》，加大了餐饮业管理者的责任，规范了餐厨垃圾集中收运处理的制度，有效避免了“垃圾猪”“地沟油”的危害，保障了人民群众的身体健康。还制定出台了《西宁市城乡规划管理条例》《西宁市消防条例》《西宁市建设工程抗震设防要求和地震安全性评价管理条例》等多部涉及城市管理方面的地方性法规，引领和推动了城市管理。

    五、加强立法协调，是保障工作开展的重要措施

    在立法工作中，我们注重立法的沟通协调工作。一是加强人大内部的联系。制定了《西宁市人民代表大会常务委员会关于市人大专门委员会审议已列入常委会会议议程法规案分工的意见》，建立和完善市人大法制委和各专门委员会之间在立法工作中的沟通协调机制，明确职责，加强配合。法制委充分发挥在立法工作中的组织协调和参谋助手作用，积极配合并参与各专委的立法工作，从而有力地保证立法工作整体有序、协调、高效运行。二是加强与政府及政府部门的横向联系。通过立法协调会等形式，加强市人大专门委员会与政府部门之间经常性的沟通，坚持市人大法制委与市法制办之间的立法工作联系，通过横向联系，了解情况，达成共识，促进工作。三是加强与省人大常委会的工作联系。通过主动汇报工作、邀请提前介入等形式，继续保持并加强与省人大常委会、省人大各专门委员会的工作联系，争取他们对立法工作的理解支持，保证法规顺利获批。四是加强与区、县人大常委会的纵向联系。通过研讨会、培训会、调研、邀请参加座谈会等形式，进一步密切与区、县人大常委会的联系，深入了解他们的立法诉求，扩大他们对立法工作的参与，认真听取并研究他们对法规草案提出的意见和建议，使立法更加符合我市实际。

    六、抓好队伍建设，是提升立法水平的组织保证

    一是抓好人大法制委和常委会法工委这支立法核心队伍建设。做好法制委委员的遴选工作，提升法制委委员中法学研究、法律工作、人大专门工作背景委员所占的比例，保证法委会会议和法规统一审议的质量。二是抓好常委会组成人员在立法方面的学习培训，采取常委会会议组织法律讲座、集中进行代表培训、参加全国和省的立法培训等形式，提升立法人员素质。

    提高立法质量是地方立法机关的永恒追求，西宁市人大及其常委会将继续坚持科学立法、民主立法的立法原则，贯彻“有效管用”的立法理念，为实现以“良法”促进“善治”提供法制保障。下一步，我们将继续以“针对问题立法，立法解决问题”为标准，执行好市人大常委会五年立法规划，加大绿色发展、生态保护和再生资源回收利用等方面的立法力度，不断提高我市的地方立法质量，为我市的改革发展稳定保驾护航。