加强备案审查工作 维护国家法制统一

    规范性文件备案审查工作，是法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，也是保证宪法法律有效实施的重要举措。党的十八大以来，党中央高度重视加强备案审查工作，党的十八届三中、四中全会《决定》都对此提出明确要求。全国人大常委会领导也多次强调，要求各级人大及其常委会进一步加强备案审查工作，维护国家法制统一。近年来，宁夏人大常委会高度重视备案审查工作，通过规范备案审查制度，完善备案审查机制，加快备案审查电子平台建设，加强基层人大常委会备案审查工作指导，不断推进备案审查工作深入开展。

    一、依法推进备案审查工作有序开展

    （一）健全规范性文件备案审查工作机制。为了落实党的十八届三中全会关于“完善规范性文件合法性审查机制。健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”的要求，2015年立法法修改后，我们及时修订了自治区人大常委会规范性文件备案审查条例，将审查的主体范围从自治区本级人大常委会扩展到全区各级人大常委会，进一步明确了规范性文件备案审查的范围、内容、程序和要求。为了确保条例的有效实施，我们还积极探索，制定了相关列配套措施。一是加强制度建设，细化工作流程。起草制定了规范性文件备案审查工作办法，进一步细化了常委会备案审查工作机构与各委员会的职责分工，备案审查机构与规范性文件报备主体的联系协调，规范性文件审查意见的转送时限和要求，法定修改或者废止处理、撤销规范性文件的具体流程等，初步建立了上下级人大、人大与政府相关部门分工负责、协调配合，主动审查和被动审查相结合的审查衔接联动工作机制。二是建立通报制度，指导检查报备和审查工作开展。起草制定了规范性文件备案审查工作通报制度，规定每半年对报备主体规范性文件的报备率、报备及时率、报备规范率和审查意见处理等情况进行通报，确保“有件必备、有备必审”的要求全面落实。今年7月，我们对11个报备单位备案审查工作情况进行了检查，督促报备单位依法报备，指导设区的市人大常委会推动县级人大常委会备案审查工作开展。从检查情况看，各报备主体和审查机构都能够认真开展备案审查工作，做到应报尽报、有备必审。三是创新工作思路，建立备案审查责任制。在今年年初召开的全区立法座谈会上，将规范性文件备案审查各阶段的工作任务核定量化，以责任表的形式下发各报备、审查机构，明确责任领导和具体承办人员的职责和任务，确保备案审查工作的落实。

    （二）保障规范性文件有件必备、有备必审。2013年以来，我们对所有报送备案的规范性文件建立了主体明确、时间清晰，责任到位、结果完整、存档规范的综合性文档，详细登记所报备文件的报送单位、名称、公布及报备时间、备案及转送时间、审查结果、存档情况等，全面掌握规范性文件的制定和报送备案情况，基本做到了规范性文件有件必备、有备必审。2016年接收、审查报送备案的规范性文件48件，其中转送相关机构审查26件，法工委审查21件，尝试委托第三方审查1件；2017年截至目前接收、审查52件，转送相关机构审查48件，法工委审查4件。在审查过程中，通过扩大审查主体，分解审查任务，规范审查流程，明确审查要求，改变了以往“只备不审”或者“备多审少”的状况，实现了规范性文件有备必审。

    （三）统筹立改废工作，维护法制统一。近年来，按照中央关于简政放权、转变政府职能、全面深化改革的总体要求，配合国家法律的修改，我们采取集中清理和专项清理等方式，对制定的法规进行逐一“体检”。先后五次对79件法规性决定、313件次法规进行清理，共修改法规44件，废止法规及法规性决定19件。通过全面清理、专项清理、定时清理等方式，实现了法规清理工作的常态化、制度化。2016年根据全国人大常委会法工委备案审查意见，宁夏人大常委会将自治区煤炭资源勘查开发与保护条例列入年度立法计划，提请常委会审议，对不符合法律规定的内容进行了修改。今年，根据全国人大常委会法工委关于地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的要求，组织有关部门对现行有效的地方性法规进行了自查，对涉及的自治区审计监督条例进行了研究，提出审查意见，7月份自治区人大常委会会议对此条例进行了审议修改。同时，银川市人大常委会已将废止银川市政府投资项目审计监督条例列入8月份常委会会议，切实维护法制的统一。

    （四）开展主动审查，维护人民群众合法利益。按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，不断加大主动审查力度，实现对报备的规范性文件全面审查。近年来，我们在做好报备规范性文件审查基础性工作的同时，通过建立工作信息互通、加强与相关部门联系沟通、关注网络舆情、开展调研督促等形式，对某设区的市制定的机动车交通环保卡管理办法、餐厨垃圾管理办法等7件不符合法律、行政法规规定，涉及公民、法人、其他组织合法权益、涉嫌制发带有立法性质的规范性文件作了重点审查，及时研究提出审查意见，反馈制定机关进行修改纠正，对不属于审查权限的，建议有关审查机构进行审查纠正，并要求反馈审查结果，收到了较好的效果。

    （五）履行法定职责，认真开展被动审查。对公民、法人和其他组织来信、来函反映规范性文件存在超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务，与法律、法规规定相抵触，与全国人大及其常委会或者自治区人大及其常委会的决议、决定相抵触，违反法定程序的规范性文件及时进行研究，提出审查意见，交由文件起草机关进行修改。今年上半年，我们收到天津某市民发来的审查建议，提出自治区政府2002年实施的自治区失业保险办法部分条款规定与2011年施行的国家社会保险法的相关规定不符，建议自治区人大常委会予以审查。经审查研究，确定办法规定的内容与社会保险法规定的处罚行为、数额、幅度不相一致。之后，我们将审查意见函转自治区政府法制部门，对规章相关条款建议进行修改，并及时向提出审查建议的群众反馈了办理情况，当事人对办理结果表示满意。

    （六）加强培训，切实提高案审查工作人员能力。备案审查队伍素质的高低决定了备案审查工作的水平。近年来，为了进一步做好规范性文件备案审查工作，我们以业务培训为抓手，一方面组织人员参加全国人大常委会法工委举办的立法培训班，另一方面，组织开展备案审查培训工作，重点对基层人大常委会相关人员进行立法技能及备案审查实务培训，截至目前，共举办培训班5期，累计培训400多人次；此外，我们通过在基层人大开展定向培训、专题授课的方式，对县级人大常委会、政府相关部门人员和乡镇人大主席团主席等延伸培训，扩大备案审查培训覆盖面，收到较好效果。今年，已开展定向培训1期，开展专题授课培训2次。

    （七）加快建设平台，实现备案审查工作信息化。

    加强备案审查信息化建设是提高备案审查效率的重要手段。根据全国人大常委会关于加快建立省级备案审查信息平台的要求，2016年下半年以来，我们在考察调研、研究论证、协调沟通、评估招标、委托建设的基础上，初步建立备案审查电子报送审查系统，增加了电子分送备案审查机构、自动催办、审查反馈、接收审查意见、办结归档等功能，保证备案审查全流程的电子管理。目前系统正在筹备建设，计划在11月份建成并投入使用。

    二、几点认识和体会

    （一）坚持党的领导是做好备案审查工作的根本保证

    我区备案审查工作始终坚持党的领导，坚决贯彻中央和自治区党委的有关决策部署。党的十八届三中全会以来，自治区党委高度重视备案审查工作，于2014年制定出台了《关于全面推进依法治区的实施意见》，提出“要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围”。今年6月召开的自治区第十二次党代会提出“要坚定不移推进法治宁夏建设，加快依法治区进程，让法治成为宁夏未来发展核心竞争力的重要标志，让法治思维和法治方式成为宁夏人生活方式”。自治区人大常委会认真贯彻落实中央和自治区党委对备案审查工作的要求，常委会主要领导和分管领导高度重视，多次部署落实中央和自治区党委关于备案审查工作的决策安排，要求充分发挥备案审查在人大监督工作中的作用，通过备案审查监督，发现和解决规范性文件与法律行政法规不一致的地方，切实保证宪法和法律的有效实施。要在思想上加强重视，在宣传上加强引导、在工作上加大力度，进一步增强审查主体的责任意识和使命意识，增强报备机构法律意识和监督意识，全面提升对此项工作的认知水平和参与热情，为备案审查工作深入有序推进创造条件。

    （二）加强制度建设是做好备案审查工作的关键环节

    我区牢牢抓住制度建设这一关键环节，从制度层面为全区备案审查工作的开展提供保障。随着自治区人大常委会规范性文件备案审查条例的修改，以及规范性文件备案审查工作办法、规范性文件备案审查工作通报办法等配套措施的制定出台，进一步明确了规范性文件审查的内涵和外延，开展备案审查工作的原则和方法，规范性文件的报备要求以及备案审查工作机构和有关部门的职责分工，解决了以往存在的规范性文件概念不清、报备不及时、备案审查工作机构不健全、审查力量不足、审查标准难以把握、审查质量不高、审查发现的问题纠正难等问题，为备案审查工作深入开展提供了制度保证。

    （三）加强工作机构设置和队伍建设，是做好备案审查工作的重要基础

    加强备案审查工作机构设置和队伍建设，是提高规范性文件备案审查工作质量的重要基础。但限于编制不足等因素，我区各级人大常委会备案审查工作机构队伍建设还较为滞后，制度不够完善，审查能力还有待提高，制约了备案审查工作的深入开展。为此，我们通过协调沟通、督促落实等方式，对市县人大常委会备案审查工作提出了具体要求。一是要求人大常委会应当明确备案审查工作机构的职责。二是要求建立健全备案审查工作机构，配备专门人员负责此项工作。三是要求建立完善备案审查相关制度。四是要求为备案审查工作开展提供必要的物质保障。

    （四）强化沟通协调是做好备案审查工作的重要途径

    备案审查工作的顺利开展离不开各个方面的配合与支持，需要从多方面下功夫做好沟通协调，正确处理好各种关系。一方面要正确处理好备案审查工作机构审查与常委会其他委员会审查的关系。作为备案审查工作机构，法工委承担着备案文件的接收、登记、存档和初步审查的职责。随着备案审查工作量的逐年增加，审查工作难度日益加大，单靠备案审查机构是远远不够的，这就需要充分发挥各委员会的作用，加强协调沟通，形成合力，共同做好备案审查工作。另一方面要正确处理好审查机构和制定机关沟通联系的关系。作为规范性文件的审查机构，在对规范性文件进行审查时，应当充分尊重规范性文件制定机关的劳动成果，积极主动与制定机关沟通交流，在详细了解相关情况的基础上，从规范性文件的合法性、合理性入手，客观科学提出审查意见，及时反馈制定机关，达成修改的共识，以提高备案审查监督实效。

    三、几点建议

    （一）近期我们在开展备案审查检查工作中，发现个别市县政府制发的规范性文件带有行政许可、处罚、限制公民权利或者增设公民义务的内容。我们提出审查意见后，制定机关提出不同看法，认为这些规定是依据上位法的规定作出的，不是创制性内容，不具有立法性质。建议全国人大常委会法工委对“禁止制发带有立法性质的文件”的适用范围、具体要求作出明示，以指导地方做好规范性文件审查工作。

    （二）行政处罚法第十三条关于“首府市和较大市政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定”的内容，是否适用新赋予地方立法权的设区的市政府规章。如果适用，建议全国人大常委会尽快修改行政处罚法第十三条；如果不适用，请予以明确，并作出具体指导意见。

    （三）建议全国人大常委会法工委进一步加强对地方人大常委会备案审查工作的指导，对地方备案审查工作中遇到的问题及时给予帮助解决。同时，希望加强对地方人大备案审查理论与实务的培训、总结交流经验，不断提高地方人大及其常委会备案审查能力。

    保证宪法法律的有效实施，维护国家法制统一是各级人大及其常委会的一项重要职责。前不久闭幕的宁夏回族自治区第十二次党代会第一次将“深入推进科学立法、民主立法，健全立法工作机制，加强重点领域立法，提高立法质量”写进党代会报告，提出了“要让法治成为宁夏未来发展核心竞争力的重要标志，让法治思维和法治方式成为宁夏人生活方式”的要求，这为我们进一步做好新形势下地方立法工作，尤其是备案审查工作，指明了前进的方向。我们将以这次党代会为契机，深入贯彻落实中央、全国人大的有关要求，切实增强做好备案审查工作意识，加强备案审查工作制度建设，完善备案审查工作机制，提高备案审查工作能力，让法治成为宁夏未来发展核心竞争力落在实处，为宁夏实现经济繁荣、民族团结、环境优美、人民富裕，与全国同步建成全面小康社会提供坚强的法治保障。