围绕总目标做好立法工作
充分发挥地方立法的引领和保障作用

    第二次中央新疆工作座谈会以来，以习近平同志为核心的党中央明确了新疆工作的总目标，指明了新疆工作的指导思想、目标任务和主攻方向。乌鲁木齐市人大常委会坚决贯彻落实中央治疆方略和自治区党委、市委决策部署，深刻领会系列讲话宗旨要义，把握精神实质，紧紧围绕社会稳定和长治久安总目标，落实市委提出的“立法要突出重点，要结合我市实际”的总体要求，坚持立法主动适应长治久安和民族团结大局的需要，严格按照立法法，着力提高立法的针对性，加强重点领域立法，充分发挥立法引领、保障支持作用，为我市全面稳定发展提供了有力的法治保障。

    一、坚持党的领导依法做好立法工作，始终以实现社会稳定和长治久安总目标做为立法指导思想

    乌鲁木齐市人大常委会始终把握立法工作正确的政治方向，紧紧围绕市委中心工作，积极开展地方立法。近年来，在市委的关心支持下，乌鲁木齐市人大常委会围绕自治区党委、市委决策部署，大胆创新，稳步向前，在地方立法工作方面取得了一定的成绩。我们深切感受到，立法工作必须始终坚持党的领导，必须牢固树立四个意识，服从并服务于工作大局，自觉将党的主张通过法定程序上升为国家意志，成为群众普遍遵循的行为规范和准则，从制度上和法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。制定五年立法规划和年度立法计划时，主动征求市委的意见和建议，并把规划方案报市委同意，再进行安排。法规规范的内容必须及时体现市委意图；立法的重大问题及时向市委报告请示；每项法规和有关法规问题的决定报市委批准后再上常委会议审议通过。如按照市委常委会的部署，须加紧制定《乌鲁木齐市公共文明行为条例》，市人大常委会授权法制委在半年内完成起草制定任务，为我市争创全国文明城市切实做好法律服务。根据市委提出“不需大而全，要针对我市目前创城亟需解决的问题和社会文明团结稳定的局面，制定出简单明了管用，便于操作的条例”要求，我们认真学习了深圳、杭州的条例，又研究学习了日本轻犯罪法，起草了两套草案稿，一套着重各族市民约定的美化城市精神空间的基本引导，一套着重各族市民和谐、包容、团结、文明的基本日常行为规范引导，两套草案报市委由市委决策。市委非常重视，认真研究后给予批示。常委会按照市委要求，在较短时间内较好的完成了立法任务。

    乌鲁木齐市人大常委会按照市委要求，针对我市维稳需要，积极探索制定遏制宗教极端化发展法规，在法制委进行了大量的走访调研后，向市委建议出台禁止在公共场所穿戴蒙面罩袍的地方性法规。市委全力支持，要求有关部门共同做好该项工作，为具体规范提供详实的材料。《乌鲁木齐市公共场所禁止穿戴蒙面罩袍的规定》出台后，实施效果显著。为实现长治久安，打好组合拳，提供了强有力的法律支撑。

    二、认真贯彻学习习近平总书记系列重要讲话精神，从实现社会稳定和长治久安总目标高度出发，勇于探索，不断推进立法工作　　

    乌鲁木齐市人大常委会坚持依法治市，主动适应反恐维稳新常态、新需求、新任务，在认真落实抓好民族团结一家亲，进一步加强民族团结工作方面，始终把立法工作融入其中通盘考虑。

    地方立法在全面推进依法治国方略和建设社会主义法治国家这一总体目标的进程中，面临新的机遇和挑战，我们以新的思维和理念对地方立法工作进行认真思考，坚持以法治方式疏浚各类社会亟需解决的问题，以法治思维化解矛盾淤积，忠实的代表和维护最广大人民群众的根本利益，充分发挥地方立法在本地政治、经济和社会稳定发展中的护航作用。围绕社会稳定和长治久安总目标，市人大常委会一直在地方立法的“站得住、行得通、真管用”上狠下功夫，保证立法的针对性、及时性和有效性。我们着力聚焦关系改革发展稳定大局、群众切身利益和社会普遍关注的事项。制定了《乌鲁木齐市居家养老服务条例》、《乌鲁木齐市市场中介组织管理条例》和《乌鲁木齐市湿地保护条例》在实现乌鲁木齐“双创”目标、居家养老、规范市场中介组织和保护我市生态文明等方面发挥重要作用。这几部地方性法规，立足我市实际，找准立法切入点，大胆先行，为依法治市工作的推进和各类组织安全稳定的发展提供法治保障。乌鲁木齐作为自治区首府，是国家“一带一路”重要节点城市，是丝绸之路经济带核心区，创建全国文明城市对促进我市综合发展意义重大而深远。乌鲁木齐市委、市人民政府高度重视首府精神文明建设，自2011年提出创建全国文明城市目标以来，连续几年都获得国家有关荣誉称号，精神文明建设有了长足的进步，城乡精神文明面焕然一新。但全市各族群众在工作和生活中，特别是在公共场所中的文明素质有待提升，需不断引导各族市民团结互爱，互相尊重。在公共交通出行时违规、在公共场所扔垃圾、吐痰、随意吸烟等不文明现象时有发生；法律法规对不文明行为处罚规定不够具体和地方性立法规定比较分散，带来监管力度不足的问题，也影响了首府的城市形象和全国文明城市创建进程。市人大常委会结合首府创建全国文明城市的工作实际，把社会主义核心价值观倡导和要求的行为具体化，将文明办和执法部门精神文明建设的好经验、好做法以立法的形式加以确认。及时出台了文明行为条例，条例的制定对于依法促进首府精神文明建设，培育良好社会风气，提高公众文明素质和文明程度，构建市民自觉践行文明行为长效机制，具有十分重要的意义。

    三、不断探索科学立法、民主立法新举措，在地方立法工作中引入立法预先调研，切实提高立法质量　　

    乌鲁木齐市人大常委会以超前意识和创新观念，突破性的开展地方立法工作。科学制定了立法规划，加强重点领域立法，注重反恐方面的立法，不仅做好自身立法工作，更加注重参与这方面的立法工作。我们制定了《公共场所禁止穿戴蒙面罩袍的规定》，积极主动地参与自治区民族团结条例、宗教事务条例的修订，并提出实质性论证意见和建议。

    立法本身存在一定风险，能否处理好、平衡好各种法律关系，既考量立法者的政治智慧和立法水平，也决定着立法质量的高低和立法后的施行效果。一部地方性法规的制定和出台，分别为拟定立法项目、提出草案、提请审议、征求意见、调研论证、审议通过等过程。为保证立法的施行效果，真正实现法律效果和社会效果的统一，市人大常委会按照立法规划，有计划地对年度立法计划进行滚动式调整，对一些有争议、立法时机欠成熟的立法项目邀请人大代表和有关专家，对制定地方性法规的必要性和可行性进行预先调研评估。作为民意表达机关的人大及其常委会制定的法规和通过的决议决定，实际上就是在不同层面诉求都能得到充分表达和相互整合中，达成一种社会各方能够普遍接受的平衡规则。几年来，通过这种工作方式，取得了较好的效果，如按照市委安排，市人大常委会是我市大气污染防治督查工作的主要领导部门，常委会从修订大气污染防治条例开始，经过两次修订，我们均作了大量的前期调研和跟踪工作，由最初的煤原料污染源的限定、管理，到煤改气能源结构的调整，再到目前的以防尘为主的防治工作。期间，我们结合综合整治还不断修订了我市绿化管理条例、燃气管理条例、热力管理条例、建筑节能管理条例等工作。通过建立对立法项目的预先调研评估，一方面可以通过预警制度去分析可能出现的各种立法风险，对法规制度设计的针对性、合法性和适当性作出科学研判，尽量避免“夹生饭”现象。另一方面可以帮助立法者从立法源头上对拟制定的地方性法规有全面、客观的把控，对急需立、暂缓立的法规进行科学研判，只有把握了立法的主控权，才能为后续一系列立法程序的开展做好铺垫，防止部门强化权力、弱化或者推卸责任，进而影响立法质量。

    四、围绕大局，转变观念，主动介入，不断强化人大常委会对立法工作的组织协调　　

    乌鲁木齐市人大常委会始终在全市的工作大局中谋划与推进立法工作。通过法定程序凝聚共识、规范和推进各项工作。通常是政府法制办和相关职能部门提出草案起草，政府议案提交人大常委会审议后，再进入人大程序。因为前期了解较少，人大常委会对法规的知晓度少。近年来，市人大常委会积极改变“接力式”立法，在立项论证、法规起草、法规审议、立法协调、跟踪评估、法规清理等方面发挥人大常委会的主导作用，一是坚持市委领导，增强服务中心和大局意识，关注市委改革发展稳定部署，根据需要及时启动相关法规的制定、修改和废止程序，使立法与市委决策相适应，从制度上保证市委方针政策成为地方性法规，做到立法决策和市委决策协调同步。二是处理好与政府在立法中的关系，加强和政府法制办的沟通联系，形成立法合力，形成人大法制委员会领跑，常委会法工委和相关工作委员会、法律专家、政府各部门共同组成长跑队，共同参与立法各个环节工作，共同熟悉各个环节的立法流程，确保把有限的立法资源用在刀刃上，逐步改变了“政府报什么，人大审什么”的被动局面，牢牢把握立法主动权。三是加强同上级人大的沟通交流，建立良好的沟通联系机制走稳走实立法每个环节的工作，全面确保法规顺利批准通过。

    五、探索多元化起草方式，增强条例草案起草的科学性和民主性

    乌鲁木齐市人大常委会按照有关立法工作的要求，注重发挥常委会和法制委员会的立法主导作用。在提高地方立法质量的途径、举措上不断进行积极大胆尝试。随着地方立法工作日趋完善，提高立法质量也是加强和改进立法工作永恒的主题，越是强调法治，越是要提高立法质量，因为它直接关系到法律的实施地社会效果。乌鲁木齐市人大常委会在做好地方立法工作方面进行积极尝试和探索。《乌鲁木齐市居家养老服务条例》和《乌鲁木齐市市场中介组织管理条例》采取委托“第三方”立法的形式，以市法学会为平台，充分发挥专家智库作用，为地方立法摸索开辟出一条新路。居家养老服务工作和社会中介组织管理工作的立法，在自治区属于全新立法领域，无国家上位法依托，无其他地方性法规学习借鉴，困难和挑战是并存的。委托专家智库以第三方局外人的身份起草地方性法规，起草者相对中立，有利于法的客观，拓宽法规起草途径，提高社会公众参与度，有利于从立法源头上保障地方性法规的公正和权威。市人大常委会作了尝试，积累了一些经验，但更好统一发挥传统立法和委托立法模式之间的作用，构建更科学、更合理的立法模式，还需进一步探索总结。

    六、围绕总目标，进一步做好地方立法工作，发挥立法引领和推动作用的思考　　

    今年，乌鲁木齐市人大常委会积极贯彻落实市委维护社会稳定的工作部署，充分发挥好有限的立法资源，为打好维稳组合拳、抓好经济发展、抓好城市建设，做好立法先行服务。具体做法是：

    一是立足社会稳定和长治久安的统一。社会稳定和长治久安是我们工作的总目标，更是乌鲁木齐市工作的着眼点和着力点。地方立法工作紧紧围绕总目标，找准切入点，既要通过立法肯定和巩固反恐维稳的成果，又要为新的实践、新的探索，进行规范、引导。确保立法“不抵触、有特色、可操作”，为我市社会发展稳定营造良好的法治氛围。按照市委的安排部署，结合我市维稳工作常态化的需要，乌鲁木齐市人大常委会正在积极制定《乌鲁木齐市物流管理条例》和《乌鲁木齐市轨道交通管理条例》，这两部地方性法规的难度都很大，涉及部门较多，管理职责交叉模糊。物流寄递业和轨道交通的安全防范是我市实现社会稳定和长治久安的重要组成部分，安全防范工作有着举足轻重的作用，我们也深感肩上的担子重，责任大。目前，已作了大量的调研收集工作，这两部法规的草案已基本成型，进入论证收集意见阶段，还需进一步反复修改论证，按照程序提请常委会议审议。

    二是立足创新社会管理与改善民生立法的统一。发挥立法的引领和推动作用,需要有创新的精神、思路和举措。但也要清醒认识到,法律红线不能触碰、法律底线不能逾越,这是推进依法治市、依法执政、依法行政的基本要求。乌鲁木齐市人大常委会牢固树立以民为本的立法理念，围绕全市惠民举措，把实现群众愿望、满足群众需要、维护群众利益作为提高地方立法质量的标准，不断使我市立法工作符合市民心声。今年，常委会结合维稳组合拳已经启动嵌入式社会管理有关方面的立法前期调研工作，认真把握立法切入点，待条件成熟后纳入立法日程。

    三是立足立法与生态保护、社会发展的统一。乌鲁木齐市人大常委会在发挥立法的引领和保障作用方面认真思考，积极作为，按照自治区党委确立的社会稳定、经济发展、城市建设三大格局，认真落实九项惠民政策，在地方立法中及时准确地反映发展实际，勇于站在自治区发展战略高度和我市发展大局，立足现在，着眼未来。围绕“树上山、水进城、地变绿、煤变气、天变蓝、城变蓝”的定位与规划，滚动调整安排好年度立法计划，按照立法法赋予的权限，进一步修订关于城市基础设施保护等方面的地方性法规，制定好城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面的法规，尽可能地制定出突出乌鲁木齐特色，在维护法制统一的前提下，创制一些有前瞻性、能管用的条款，要体现法治生命力和可操作性，真正实现为我市稳定经济和社会发展保驾护航的目的。

    地方立法工作任重道远，我们将进一步贯彻学习习近平总书记系列重要讲话精神，坚决树牢“社会稳定和长治久安”总目标，紧紧结合自治区党委关于新疆工作的决策部署和大政方针，坚持依法治疆、团结稳疆、长期建疆，在自治区人大常委会的指导下，在市委的坚强领导下，不断摸索总结，健全立法工作机制，积极稳妥推进立法工作不断前行，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。