关于《中华人民共和国中小企业促进法（草案）》的说明

    委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

    我受全国人大财政经济委员会的委托，现就《中华人民共和国中小企业促进法（草案）》（以下简称草案）作如下说明。

    根据九届全国人大常委会立法规划，全国人大财经委员会于1999年4月成立了中小企业促进法起草组，内设领导小组、顾问小组和工作小组。领导小组成员除了财经委部分委员外，还有国家经贸委、科技部、财政部、农业部、中国人民银行、国家税务总局的领导同志。在起草过程中，起草组广泛开展调查研究，多次组织专家论证，充分听取社会各方面意见，比较借鉴国外经验，数易其稿，不断完善，形成了《中华人民共和国中小企业促进法（草案）》。

    草案共7章44条，除总则和附则外，对资金支持、创业扶持、技术创新、市场开拓、社会服务等促进中小企业发展的内容分章作了规定。

    一、关于制定中小企业促进法的必要性

    中小企业在促进市场竞争、增加就业机会、方便群众生活、推进技术创新、推动国民经济发展和保持社会稳定等方面发挥着重要作用。中小企业已超过800万家，占我国企业总数的99%以上，其工业产值、实现利税和出口总额分别占全国的60%、40%和60%左右，并提供了75%的城镇就业机会。1976年至1999年，从农村转移出的2.3亿劳动力大多数在中小企业就业。但中小企业也面临许多困难和问题，特别是与大企业相比，在获得资金、技术、人才和信息等方面遇到的困难更大，在市场竞争中处于弱势地位。随着我国加入世界贸易组织，中小企业将面临更为激烈的市场竞争。许多国家如美国、日本、韩国、泰国等，通过制定专门的中小企业法或小企业法，有效地改善了中小企业的经营环境，促进了中小企业发展。借鉴国外成功的做法，制定我国的中小企业促进法是十分必要的。需要特别指出的是，改革开放20多年来，乡镇企业在发展农村经济、吸纳从农业转移出来的劳动力、促进小城镇的建设方面，发挥了很大作用。乡镇企业作为中小企业的重要组成部分，随着中小企业促进法的制定和出台，有相当一部分也将得到促进措施的扶持，从而必将得到更好的发展。

    二、关于制定中小企业促进法的指导思想

    制定草案的指导思想是改善中小企业经营环境，促进中小企业的创业和发展，充分发挥中小企业在解决就业与国民经济和社会发展中的重要作用。为了体现这一指导思想，在立法中坚持了以下原则：第一，保护中小企业合法权益。中小企业是市场竞争中的弱者，由于种种原因，其合法权益未得到有效的保护，经常受到歧视和不公正待遇，为此，草案在总则中明确规定，国家保护中小企业及其出资人的合法权益。任何单位和个人不得侵犯中小企业财产及其合法权益，不得向中小企业非法摊派、收费和罚款。任何单位和个人不得歧视中小企业，不得对中小企业附加不平等的交易条件。第二，积极扶持中小企业创业和发展。扶持中小企业发展是各级政府的职责，也是本法的主要内容。草案第二至第六章主要规定了在目前情况下，政府在财政、金融、税收政策和技术创新、市场开拓及建立完善社会化服务体系等方面，扶持中小企业创业和发展的措施，体现了国家的政策导向。草案对创业扶持作了专章规定，以便于中小企业的设立和成长，培育和发展具有活力的中小企业。第三，大力推进中小企业技术创新。采用先进适用技术改造传统产业，努力提高现有中小企业的技术水平，同时大力发展科技型中小企业，对我国加速结构调整和产业升级、促进科技成果转化、鼓励民间投资等方面发挥了很大作用。因此，草案对技术创新的扶持政策作了专章规定。由于草案的主要内容是促进中小企业发展的措施，所以其他内容，尽管有些非常重要，如中小企业的设立、破产、权利、义务、生产经营活动的规范等，不包括在草案规定的范围内。这些内容有很多在其他的市场主体法以及相关法律中做了规定。

    三、关于中小企业促进法的调整范围

    在起草过程中主要有以下几种观点：一种观点认为，中小企业立法应以国家正在拟订中的中小企业划分标准为依据，但由于划分标准还未出台，本法可不作规定，届时由国务院根据实际情况确定。第二种观点认为，应以在职职工人数和资产总额为标准，即在职职工人数和资产总额符合一定标准的就是中小企业，其具体标准可参考我国中小企业现实状况予以确定。许多国家都采取这种做法，如日本、韩国等国家。第三种观点认为，应以资产总额和在职职工人数为标准，同时兼顾行业特点。需要指出的是，还有一种观点认为，为了集中力量扶持市场竞争中不可缺少但又处于更弱地位的主体，本法的适用范围不宜过大，应限于小企业。考虑各方面意见，草案基本采纳了第一种观点，同时也参考了第二种和第三种观点。草案规定：“中小企业的标准由国务院根据企业资产总额、销售额和职工人数等指标，结合行业特点确定。”另外，有些中小企业实际上是由大企业、大集团投资形成的，是大企业、大集团的控股或参股企业，对此，草案借鉴国外的做法，规定：“百分之二十五以上的股权或者投资由大型企业持有的中小企业，不适用本法。”

    四、关于政府部门在中小企业工作中的职责

    市场经济发达国家，往往把政府对于市场经营主体的管理重点放在中小企业，这种管理主要体现在制定有关政策和指导、协调、监督、特别是服务等方面。我国正在建立社会主义市场经济体制，在实现政企分开、放开搞活中小企业、企业依照市场规则运行的同时，各级政府特别是有关部门也应当很好地履行促进中小企业发展的重要职责。根据国务院机构的职责划分，国家经贸委负责企业工作，对各类企业实行宏观管理和指导。去年，国务院成立了由国家经贸委牵头，科技部、财政部、人民银行、税务总局等12个部门参加的全国推进中小企业发展工作领导小组，统筹规划、综合协调和决定中小企业工作中的重大问题，办事机构设在国家经贸委。其他有关部门在做好中小企业工作方面，起到了重要的作用，还要继续充分发挥这些部门的积极性。草案规定，国务院负责企业工作的部门制定中小企业政策，对全国中小企业工作进行统筹规则、综合协调。同时规定，国务院有关部门依据国家中小企业政策，在各自职责范围内对中小企业工作进行指导和服务；县级以上地方各级人民政府负责企业工作的部门对本行政区域内的中小企业进行指导和服务。

    五、关于在中央财政预算中设立中小企业科目和建立中小企业发展基金

    扶持中小企业发展是政府的重要职责，国家财政特别是中央财政应体现国家对中小企业发展的支持，为扶持中小企业发展提供长期、规范的资金来源，并发挥引导社会各类资金扶持中小企业的作用。许多经济发达的国家，如美国、德国和日本，尽管很早就建立了公共财政制度，但都在中央财政预算中设立中小企业科目，安排扶持中小企业发展的专项资金。在市场经济条件下，财政支持中小企业发展的方式应该遵循市场化的原则，由直接的微观管理转变为间接的宏观调控，把财政支持的着力点放在为中小企业发展提供社会化服务，为中小企业创造公平竞争的市场经济环境，培育具有自主经营、自负盈亏、自我发展、自我完善的微观经济主体。草案规定，在中央财政预算中设立中小企业科目，安排扶持中小企业发展的专项资金，并建立中小企业发展基金，主要用于中小企业的创业辅导和服务，为中小企业信用担保提供资助，提供信息咨询和人员培训，支持技术创新和开拓国际市场等。草案还规定，中小企业发展基金的设立和使用管理办法由国务院另行规定。建立中小企业发展基金是非常必要的，一是为中小企业发展提供长期、稳定的资金来源；二是通过建立公开和严格的管理办法，规范基金的设立和资金的使用，便于监督和管理；三是基金除了使用财政预算资金外，还可以吸纳社会捐赠等资金，有利于基金本身不断积累和壮大。需要指出的是，为中小企业发展提供财政支持，也是地方人民政府的职责，为此，草案作出了专门规定。

    六、关于中小企业信用担保体系

    中小企业贷款难是一个世界性的问题，究其原因，与中小企业自身存在的困难和不足也有很大关系。一是相当一部分中小企业自有资本金不足，内部管理不规范，缺乏健全的财务制度，不符合贷款条件。二是很多中小企业信用观念淡薄，蓄意逃废悬空银行债务，不良贷款率较高。三是组织结构过于分散，担保抵押机制不健全，社会服务体系不完善。为中小企业提供贷款操作成本高，风险大，仅靠商业银行是不够的。建立各种类型的中小企业信用担保机构，有利于降低银行风险，鼓励金融机构向中小企业增加贷款。政府出资或者支持建立中小企业信用担保体系是国际通行的做法。日本在1937年就建立了中小企业信用担保机构，并在1958年成立了全国性的信用担保和信用保险体系，专门为中小企业提供贷款担保。截止1999年8月底，全世界已有48%的国家和地区建立了中小企业信用担保制度。去年，国务院办公厅发文要求，各级政府和有关部门要加快建立以中小企业特别是科技型中小企业为主要服务对象的中央、省、地（市）信用担保体系，为中小企业融资创造条件。截至2000年8月底，全国已有28个省、自治区、直辖市开展了中小企业信用担保试点，其中80多个城市建立了信用担保机构，到位担保资金40多亿元，可为中小企业解决400亿元的贷款。此外，许多地区正在大力发展民间、社团和企业间的互助担保。应当看到，担保是国际公认的高风险行业，对中小企业贷款的信用担保更是如此。因此，目前已有10个省、自治区、直辖市组建了专门机构，对中小企业贷款的信用担保提供资助。为了进一步促进这方面的工作，缓解中小企业贷款难的问题，草案规定，县级以上人民政府和有关部门应当建立中小企业信用担保体系，推动对中小企业的信用担保，为中小企业融资创造条件。同时，由于这项工作还处于试点阶段，许多做法还需在实践中不断总结和完善，草案规定中小企业信用担保管理办法由国务院另行规定。

    七、关于中小企业服务体系

    中小企业在市场竞争中往往处于弱势地位，在获得各类信息、人才和适用技术，进行产品开发、人才培训，开展进出口业务等方面都面临不少困难。为解决这些问题，许多市场经济发达国家都建立了完善的服务体系，为中小企业提供从诞生到完结的全过程各环节的服务，对潜在投资者和企业职工也提供多方面、多种形式的帮助。近几年，我国也在开始建立中小企业服务体系。这个体系包括两方面的内容：一是政府特别是市、县政府扶持建立的面向企业的中小企业服务机构，应当为中小企业开展公益性服务；二是鼓励和引导社会各类中介组织为中小企业服务。为此，草案规定，国家鼓励社会各方面的力量，建立中小企业服务体系。国家鼓励有关科研机构、大专院校为中小企业提供系统培训等；鼓励社会各类中介服务组织为中小企业提供创业辅导、企业诊断、信息咨询、市场营销、投资融资、贷款担保、产权交易、技术支持、人员培训、对外合作、展览展销和法律咨询等服务。草案还规定，政府根据实际需要建立的中小企业服务机构实行免费或者低收费政策，为中小企业提供优质服务，防止一些机构借服务之名乱收费。

    草案还在金融机构为中小企业发展提供支持和服务，政府为中小企业创业、技术创新、开展国际贸易等提供支持和帮助，政府采购应当确定一定比例购买中小企业商品或者服务等方面，作了专门规定。

    需要特别指出的是，草案没有法律责任方面的规定，之所以如此，是因为草案内容以促进中小企业发展的措施为主，其实施主体为政府，对政府有关行为更多的是提出要求，而无需过于突出强制，并且对其进行约束的规定在其他的一些法律中都有，草案很难再进一步具体和强化。据了解，一些国家如美国、日本的同类法律中，也没有法律责任方面的规定。

    我的说明完了，请予审议。