发挥立法主导作用和创新精神 扎实推进黑土地保护立法工作

    吉林省黑土地地处东北黑土地的核心区域，土质肥沃适宜耕作，是宝贵的自然资源和吉林省新一轮振兴发展的重要基础。制定吉林省黑土地保护条例，对于保障国家粮食安全、推动绿色可持续发展具有重要意义。吉林省人大常委会高度重视并积极推进黑土地保护立法工作，将其作为发挥主导作用和创新工作机制的重要载体，取得了较好工作成效。

    一、立法必要性

    （一）开展黑土地保护立法是贯彻习近平总书记重要讲话精神的重大举措

    2015年3月9日，习近平总书记参加全国人代会吉林代表团审议，详细询问了黑土地保护情况。7月16日至18日，总书记在吉林省视察时作出重要指示：黑土地土质肥沃，是吉林农业发展得天独厚的条件；要开展黑土地保护行动，切实把黑土地保护好、利用好。2016年5月，总书记在黑龙江省视察时强调要采取工程、农艺、生物等多种措施，调动农民积极性，共同把黑土地保护好、利用好。开展黑土地保护立法，是落实习近平总书记重要指示精神、合理开发利用保护土地资源、推进绿色发展的重大举措。

    （二）开展黑土地保护立法是落实吉林省委决策部署的重大举措

    2014年11月，吉林省委在关于全面推进依法治省的实施意见中明确要求，加强重点领域地方立法，制定黑土地保护地方性法规。省委书记、省人大常委会主任巴音朝鲁多次就黑土地保护及立法工作提出明确要求。全国人大环资委于2015年开展黑土地保护立法调研，提出“积极促进黑土地地区制定保护黑土地的地方性法规”。开展黑土地保护立法，是坚持党对立法工作领导，从吉林实际出发，坚持把立法决策与省委重大决策相结合的重大举措。

    （三）开展黑土地保护立法是适应黑土地保护形势的迫切要求

    目前，吉林省黑土层有机质含量由历史上的4%—8%下降到2%－3%，厚度由60－70厘米下降到20－30厘米。曾经“捏把黑土冒油花、插根筷子能发芽”的东北黑土地普遍面临水土流失、土层变薄、肥力下降等问题，导致生态调控能力、抵御灾害能力、综合生产能力下降。黑土地面临的环境恶化的形势，迫切需要通过立法有效解决开垦利用过度、种植制度不合理、水土保持缺失等方面的问题，同时通过改善黑土地起到维护食品安全和保护野生动植物资源的作用。

    （四）开展黑土地保护立法可以实现对黑土地的全面系统保护

    目前，我们国家涉及土地方面的法律法规并不少，但还没有一部专门的黑土地保护法律法规，从自然资源和生态系统角度对黑土地实行全面、系统、科学和严格的保护。实践证明，现有法律法规无法满足黑土地保护任务的需要，且黑土地保护涉及农业、国土、水利、环保、林业、畜牧等多领域，只有通过专门立法才能统筹协调有关部门，有效整合现有资源，形成工作合力，发挥最大效力。

    二、条例起草过程

    黑土地保护条例起草工作历时两年多时间，分为两个阶段。第一阶段为调研起草阶段。2014年7月，吉林省人大常委会开展了黑土地保护情况视察，听取和审议了省政府关于黑土地保护情况的报告。2015年初，黑土地保护条例被列为省人大常委会立法调研项目。4月，省人大环资委与省农委联合开展立法调研，逐步解决了立法必要性和范围界定等难点问题，形成了条例初稿。9月30日，全国人大环资委在吉林省召开土壤污染防治立法调研座谈会，专门听取我省人大环资委关于黑土地保护立法情况的汇报。全国人大环资委及国家发改委、农业部、环保部、林业局等与会领导和代表对立法工作给予了充分肯定，并提出了宝贵的立法建议。

    第二阶段为委托起草阶段。2016年初，黑土地保护条例被列入吉林省人大常委会立法计划应完成项目。为了确保一审质量，省人大常委会决定加强组织领导，成立立法工作领导小组，由常委会副主任王云岫任组长，省人大环资委、省人大常委会法工委及省农业、发改、财政、国土、环保、水利、林业、畜牧共10个部门的负责同志为成员，在委托吉林大学起草法规草案的同时，成立起草小组，由上述部门业务骨干和吉林大学专家组成，以更好地组织协调起草工作。吉林大学环境与资源学院牵头起草，法学、经济学专家共同参与，充分发挥吉林大学科研专业优势。省人大环资委全程主导、深度参与，省政府有关部门重点围绕行政管理和可操作性提出立法意见建议，中科院地理所、吉林农业大学、吉林省农科院等积极发挥作用。起草小组还先后两次专门赴全国人大环资委就黑土地保护立法征求意见。

    8月初，吉林省人大环资委向全体省人大代表，省内各市（州）、县（市、区）人大常委会，部分立法咨询员、有关政府部门和高校、科研院所、行业协会共650多家单位、部门和个人征求意见。目前，起草小组正在按照反馈意见对条例草稿进行集中修改，计划于9月下旬提请常委会一审。

    三、草案主要特点

    作为创制性立法，黑土地保护立法难点主要表现在：一是没有上位法作为依据；二是既要与相关法律法规有效衔接，又要有所区别、体现特色；三是在保护范围、措施、部门职责和法律责任等关键问题上存在不同意见。吉林省人大常委会知难而进，通过广泛征求意见、深入调查研究，推动各方达成立法共识。据统计，截至目前已召开立法座谈会、论证会、研讨会42次，仅围绕范围界定一项内容就十多次征求意见，开展专门研讨。草案有如下主要特点：

    （一）明确了黑土地范围。黑土地是一个俗称，没有科学明确的定义。条例草稿将黑土地确定为“本省行政区域内的所有非建设用地，包括耕地、林地、草地、湿地、园地等土地资源。”主要考虑：一是国家农业部明确东北黑土地面积为103万平方公里，包括吉林省和黑龙江省全部、辽宁省北部、内蒙古自治区东部；二是将吉林省中部以耕地为主的典型黑土区与东部以林地、西部以草原湿地为主要特征的黑土区进行一体化保护，符合黑土地形成的自然规律，也是生态系统关联性和相互依存关系的客观要求；三是吉林省东中西部区域协调发展战略要在立法层面有具体体现。

    （二）创设了分区分类保护机制。条例草案借鉴自然保护区立法经验，以县级行政区域为单位将黑土地划分为中部核心区（35个县、市、区）、东部防护区（21个县、市、区）和西部防护区（7个县、市、区），按照质量标准将耕地划分为优先保护类、科学养护类和严格管控类，对不同区域黑土地和不同质量耕地采取差异化保护措施，对中部核心区实施更加严格保护，使立法更有针对性、更加精细化。以县级行政区域为单位符合实际，有利于法规贯彻实施。

    （三）形成了一整套保护工作制度。条例草案始终坚持问题导向，围绕黑土地面积减少、水土流失、肥力下降、污染加重等突出问题谋篇布局，明确了黑土地保护主体责任和政府职责，作出了总体规划、监测评价、用途管制、督察约谈、公益诉讼、司法联动、人大监督等规定，规范了秸秆还田、深翻深松、退耕轮作、水土保持、污染防治、盐碱地治理、化肥农药地膜管控、林地草地湿地保护等措施。

    （四）构建了严格规范的法律责任体系。条例草案按照“权责对等”原则设计法律责任，从黑土地保护实际出发，对法律法规已有规定的违法行为进行从重处罚，对没有规定的违法行为确定了法律责任，综合运用了没收、罚款、恢复原状、责令限期改正、行政处分等处罚措施。

    四、几点工作体会

    黑土地保护立法是吉林省人大常委会贯彻落实中央十八届四中全会和吉林省委十届四次全会精神的积极探索，是完善地方立法体制机制、推进科学立法民主立法、实现立法和改革决策相衔接的有益尝试，也是人大发挥主导作用、创新立法工作机制的集中体现。

    （一）坚持党的领导。吉林省人大常委会始终坚持党的领导，牢牢把握立法工作正确的政治立场和政治方向。省人大常委会立法规划、计划和重大立法项目、决策及时向省委请示汇报；精准领会省委十届历次全会精神，紧紧围绕省委关于生态文明、绿色发展的决策部署开展地方立法，扎实推进黑土地保护、大气污染防治、长白山保护、水土保持、城镇饮用水水源保护等环境与资源保护立法工作；积极探索地方人大主导立法工作的体制机制，不断加强和深化重点领域立法工作，努力为全省新一轮振兴发展和深化改革提供强有力的法制保障。

    （二）强化组织领导。省人大常委会党组提出，人大要切实发挥立法主导作用，确保立法决策与省委决策相一致，确保重大改革于法有据，确保地方立法立得住、行得通、真管用，为黑土地保护立法指明了工作方向。在条例起草过程中，省人大常委会主要领导同志亲自审阅条例草案，亲自主持召开专题会议逐条进行修改完善，这在我省人大常委会立法起草阶段尚属首次。省人大常委会有关领导同志高度重视黑土地保护立法，通过不同方式支持、指导和参与条例起草工作，在成立立法工作领导小组和起草小组、委托第三方起草法规草案以及一系列重大立法问题上敢于拍板决策，为推进提高立法质量和工作效率发挥了作用。

    （三）发挥主导作用。在立法工作中，省人大常委会牢牢把握立项、起草和决策三个关键环节发挥主导作用。选题立项不盲从上位法和局部、部门利益，而是从全省大局和客观实际出发，由省人大常委会经广泛征求意见和科学研究论证确定；委托起草不是撒手不管，把人大主导与委托起草紧密结合。在条例起草过程中，吉林省人大常委会敢于主导同时把握好尺度，积极发挥第三方重要作用，充分调动政府部门和有关方面形成工作合力，发挥应有作用，保证条例草案客观公正、接地气、可操作。黑土地保护立法工作领导小组、起草小组组长均由人大领导同志担任，从立法调研、起草修改到征求意见均由人大组织实施，按照一审时限倒推起草工作流程，明确部门职责、任务要求和工作时限，做到事有专管之人、人有明确之责、责有限定之期；遇到的立法焦点、难点问题，均由人大组织征求意见、调研论证并主导决策。据统计，起草阶段解决的立法问题超过100个，其中难点问题20多个。

    （四）加强工作创新。一是立法理念创新。黑土地保护条例是全国首部黑土地保护法规，作为创制性立法本身就是一种创新，如果凡事都站在局部、部门角度考虑，立法工作就会走入死胡同。只有树立辩证和创新思维，才能突破障碍破解难题。例如，不能将耕地与林地、草地、湿地割裂开来，不能孤立片面地界定黑土地的概念范围，更不能将黑土地保护立法与相关法律法规对立起来。二是起草机制创新。黑土地保护条例是吉林省人大常委会历史上首次委托第三方起草法规草案，立法工作更加专业化、精细化。领导小组与起草小组上下联动、起草小组与吉林大学密切互动，开创了一种全新的立法工作模式。三是保护内容创新。首次在立法上界定了黑土地范围，创造性地提出了分区分类的保护机制，首次将河湖连通、严禁非法盗挖买卖黑土等保护措施纳入法制化轨道。对其他法律法规已有内容原则上不再重复，确有必要规定的进一步特色化、严格化和精细化，解决了交叉重叠问题，实现了有效衔接。