坚持科学民主立法 着力提高立法质量

立法质量是地方性法规的生命线，直接关系到地方性法规的实施效果。党的十八届四中全会对提高立法质量提出了很高的要求。地方立法作为社会主义法律体系重要组成部分，为地方经济社会的发展起到保障、引领和推动作用，因此，地方立法是否切合本地实际，是否具有较高的质量，就显得尤为重要。多年来的地方立法实践，让我们深切感受到，只有坚持科学立法、民主立法，不断创新立法工作机制，才能不断提高地方立法质量，使法规更加符合客观实际和人民意愿，才能推进地方各项事业不断向前发展。

一、科学编制和实施立法规划和立法计划，加强对立法工作的统筹安排

《立法法》规定：“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”作为地方立法，通过编制实施立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排，是发挥人大及其常委会在立法中的主导作用重要方面之一。

（一）扎实做好立法计划编制工作

法规立项是人大主导立法的第一道关口。近年来，我们对各方面提出的立法需求通盘考虑、科学引导、严格立项，坚持立良善之法、管用之法，不断提高地方立法的科学性、及时性、针对性。编制立法计划前，法工委提前谋划，会同市政府法制办联合发文，向各专门委员会、法检两院、市政府各部门、各人民团体、区县人大常委会征集立法建议项目，同时在淄博日报、人大网站发布公告，面向社会公开征集。在对立法建议项目初步筛选的基础上，分别与有关专门委员会、市政府法制办进行协商，统一思想认识，会同各有关专门委员会对立法建议项目逐一调研论证。综合各方意见，拟定好立法规划、计划草案，报主任会议审定。从今年开始，我们将立法计划的分类设置作了调整，在审议项目、调研项目的基础上，增设了预备项目，该类项目本年度暂不提请审议，由提案主体提前做好立法准备，视情优先列为下一年度立法计划的审议项目。

(二)认真研究办理代表立法议案、建议

在每年的人代会上，代表都提出一定数量的立法议案、建议。对于这些立法议案、建议，法工委会同有关专门委员会认真研究、办理，在调研论证的基础上，尽可能列入立法计划。如，针对代表联名提出的关于制定《淄博市校园安全条例》的议案，教科文卫委组织了校园安全工作调研、视察以及专题论证会，并对议案进行了审议，法工委参与了前期调研论证工作，根据立项论证意见，我们将该法规案纳入了2016年的立法计划。

（三）抓好立法计划的组织实施

法工委每年年初组织召开立法计划部署会议，分解落实立法工作任务，要求立法各有关部门、单位增强紧迫感和责任感，树立精品意识，确保法规质量和按期提请审议。为提高立法工作效率，本届常委会改革了立法工作机制，将有关立法部门各管一段的“接力式”工作模式，转变为分段领跑的“长跑式”工作模式。落实了部门工作责任制，确定了每个立法项目的部门分管负责人和主办人，各部门均全程参与有关法规案的调研、起草、审议、修改等环节，使立法工作做到了环环相扣，切实解决工作脱节、重复劳动、效率不高等问题。对于列入常委会会议议程的审议项目，有关专门委员会、法工委提前介入，加强与法规起草部门、市政府法制办的联系协调，随时掌握法规案进展情况，督促各单位加快工作进度，及时协调解决立法中遇到的突出问题，使立法计划得到了较好落实。

（四）启动了五年立法规划编制工作

市委将编制五年立法规划列入了今年的工作要点。2016年3月，主任会议研究通过了立法规划编制工作方案。法工委牵头承办编制工作。截止六月底，规划建议项目征集工作已经结束。建议项目已转交有关专门委员会进行调研论证。年底前，法工委拟将拟定的规划草案提请主任会议研究，由换届后的常委会党组提请市委审查后实施。

二、完善和创新立法工作机制，不断提高立法科学化、精细化水平

在地方立法工作中，我们着眼于提高立法质量，不断创新立法工作机制，围绕以下几个方面进行了探索和实践：

（一）更加注重精细化立法

《立法法》规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”这就要求今后的立法要走精细化的路子，切实改变过去制定实施性法规追求“大而全”结构模式，采用“有几条立几条、管用几条制定几条”的灵活模式，使法规结构和内容由综合性、系统性向单行性、专项性转变，防止小法抄大法，损害上位法的权威性和严肃性。在条款设计上，少一些原则性、宏观性的条款，多一些细化、量化的条款；少一些提倡性、号召性条款，多一些实质性、具体性的条款，在法规可操作性、可执行性上下功夫，切实解决某一领域、某一方面的特定问题。在《淄博市城乡规划管理办法（草案）》通稿会上，法工委与市政府法制办就草案文本结构和内容的修改达成一致意见，结合我市实际，需要几条就写几条，在细化和补充上位法上下功夫，重在解决实际问题。出台后的《办法》共38条，比起草部门起草的文本减少了29条。

（二）创新了法规案审议机制

1、改革了法规案审次制度。在立法实践中，我们深感二审通过制度存在很多弊端，比如，常委会会期一般较短，二次会议上既要审议又要交付表决，时间仓促，审议意见来不及研究、论证，导致有的法规质量不高。再如，在二审中，对有的问题意见分歧很大，一时难以统一思想认识，需要隔次审议或者三审才能解决问题。为此，主任会议审时度势，对审议机制进行了改革，研究确定实行灵活的审议机制，一般情况下实行了“两审三通过”制度；特殊情况下，实行隔次审议或者三审通过的制度。

2、实行了审议意见简报制度。为调动常委会组成人员发言的积极性，进一步提高法规案审议质量，安排专人将其审议发言及时归纳、整理，经本人审签后，印发简报。审议机制的改革，增强了常委会组成人员的履职意识，改变了以往审议中发言较少甚至无人发言的状况。

3、实行了法规案知识讲座制度。对于列入年度立法计划的法规案，在常委会会议初审前，约请法规案起草部门的负责人讲解立法背景、工作现状以及立法需要解决的主要问题等相关内容，使常委会组成人员、有关专门委员会提前了解和掌握立法背景材料，有利于法规案审议质量的提高。

（三）拓展了公民有序参与立法的途径

1、公布法规草案，公开征求意见。在人大网站公布法规草案，并在淄博日报刊登公告，向社会公众广泛征求意见，对收集到的意见和建议及时整理、归纳，对合理的意见建议予以研究、吸收。

2、开展立法调研，有针对性听取意见。对每件法规案都认真开展立法调研，通过书面征求市有关部门、区县人大常委会意见、召开座谈会、协调会以及实地考察等方式，多渠道、多层次征求不同阶层和群体的意见。对于法规中涉及基层、群众切身利益的问题，将调研重心下移，面对面听取意见。

3、坚持向立法顾问、立法咨询等咨询人员征求意见。采取寄送法规文本、邀请参加论证会等方式，听取立法顾问、咨询委员、研究基地研究员、律师咨询团咨询员的修改意见和建议。

4、邀请代表参与立法活动，听取意见。召开常委会会议、立法调研座谈会、论证会时，都邀请一定数量的、相关领域的市人大代表参加，听取他们的意见。

5、通过立法听证会、专家论证会等形式，听取意见。在审议《淄博市燃气管理条例（修订草案）》时，我们选择群众普遍关注、争议较大的6个问题，组织召开了立法听证会，选择12位陈述人参加听证会，并陈述观点；表决前，又专门组织了专家论证会，邀请7位省、市专家对法规案主要制度规范的可行性、法规出台时机、法规实施的预期社会效果进行了表决前评估。听证意见、评估意见为法规案审议、表决提供了重要参考。

（四）建立了立法工作联席会议制度

改革进入攻坚期和深水区后，深层利益调整问题不可避免的反映到立法中来。为协调解决立法中分歧较大的问题，常委会与市政府建立了立法工作联席会议制度。法规草案在政府阶段，有关专门委员会、法工委提前介入，了解和掌握难点、焦点问题，督促有关部门把部门职责、经费保障、制度设计等问题解决在政府阶段。在常委会审议、研究修改阶段，对于一般性立法问题的协调，有关专门委员会、法工委加强与市政府法制办、起草部门以及有关部门的联系沟通，及时召开协调会，研究解决相关问题。对于常委会审议中分歧较大、工作层面无法协调的重大问题，召开立法工作联席会议研究解决。在《淄博市文物管理办法》修订过程中，围绕解决产业功能区内的建设项目用地文物调查、勘探的时间以及发掘费用承担等问题，常委会分管领导分别与市政府有关领导召开三次联席会议予以协调，妥善处理了有关问题。在《淄博市院前医疗急救管理条例》立法过程中，针对审议中争议较大的财政投入如何保障和支持院前医疗急救问题，常委会分管副主任与市长、分管副市长及有关部门负责同志进行了两次协调，妥善解决了财政保障问题，《条例》既作了原则性规定，又列举了应当重点保障和支持的项目。

（五）更加注重科学立法

1、把改革决策落实到具体法规，解决淄博科学发展中遇到的突出问题。坚持改革于法有据的原则，根据市委、市政府改革决策，通过立法作出相应的具体规范，推动经济社会协调发展。审议《淄博市文物保护管理办法（草案）》时，为正确处理好文物保护与经济建设的关系，理顺部门工作关系，增设了国土部门应当将不可移动文物的坐标、保护范围及建设控制地带范围在天地图中明确标注的规定，规划、国土部门在规划、出让或者划拨土地时应注意避让，以加强对不可移动文物的保护；对产业功能区内的建设项目用地，规定在出让或者划拨前先行完成文物调查、勘探及发掘工作，费用列入财政预算，确保建设单位在项目落地前拿到“净地”，以加快项目建设速度。

2、合理规范行政机关的权力与责任，防止部门利益法制化。法规制定过程中，我们坚持依法、公平、公正的原则，科学合理设定各方责任和义务，特别对行政机关职责、行政程序尽可能予以明确规范。凡属违法设置的许可、审批和收费等条款，一律予以删除；对于事中、事后监管可以解决的，一律不予设置前置审批；对法规草案缺少对行政机关及其工作人员违法行为处罚规定或者规定不全面的，都进行了增补；对违法增设的行政处罚，均依照行政处罚法和上位法规定予以修改。审议《淄博市招标投标条例（草案）》时，对管理部门权力清单进行了重点研究，列明了依法必须进行招标的工程建设项目范围，其他项目是否招标由建设单位自主选择；详细规定了招投标行为以及招标人各项备案的时间节点，防止管理部门不正确行使权力；删除了公共资源交易机构代收代管投标保证金、设立评标专家库等与上位法相抵触的有关规定。

3、突出淄博特色，增强法规的可操作性和实效性。地方性法规的生命力主要体现在地方特色上。在立法过程中，我们把法规是否具有地方特色，制度规范是否破解发展难题，是否具有可操作性、可执行性，作为衡量立法质量的重要标准。审议《淄博市燃气管理条例（修订草案）》时，专设了燃气安全管理一章，明确规定了用户安装使用报警器、企业安全检查责任、政府及有关部门处置燃气安全事故职责；创设了入户检查制度、瓶装液化气经营制度、天然气销售价与进气价联动机制、居民天然气阶梯式价格制度；明确了有关管理部门、汽车加气站及车辆所有人、驾驶人在保证燃气车辆安全方面的责任和义务；创造性的规范了居民用户燃气设施维护更新责任承担和费用分担。出台的《条例》比修订草案新增了28条和11款。

（六）加强了法规出台后的宣传工作

做好法规出台的宣传工作，对准确理解立法意图、深入贯彻落实法规意义重大。法规颁布后，法工委、有关专门委员会督促、协助市政府有关部门制定宣传工作方案，采取座谈会、讲座、印发手册、开办报纸专栏等多种形式，大力宣传法规内容。今年上半年，按照省人大常委会的要求，常委会建立了新闻发布会制度。新闻发布会由研究室、法工委主办，市政府法制办、法规起草部门和各新闻媒体参加。《淄博市院前医疗急救管理条例》于2016年5月经省批准后，法工委会同研究室及时组织召开新闻发布会，这也是常委会首次举行新闻发布会，法工委通报了立法背景、立法过程和法规主要内容，市政府法制办、市卫计委参加并解答有关问题，九家省、市媒体记者对法规内容作了全方位报道，达到了预期效果。

三、建立健全立法工作制度，推进科学立法、民主立法

在地方立法过程中，我们立足于不断提高立法质量，注重学习借鉴外地经验，注意总结我市立法工作实践做法，并将行之有效的做法固化下来，积极推进科学立法、民主立法。

（一）健全了立法协商制度，不断拓宽民主立法渠道

四中全会《决定》提出：健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商。根据这一要求,为推动立法协商工作开展，主任会议于2015年12月研究通过了《淄博市人大常委会立法协商办法》。《办法》所称立法协商是指市人大及其常委会在地方立法活动中与特定或者不特定主体之间的协商民主活动。立法协商的对象，包括专门委员会，一府两院，市政府各部门，区县人大常委会，民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织，相关领域的市政协委员、市人大代表、专家，立法顾问、立法咨询委员、律师咨询团咨询员、立法研究基地研究员、立法工作联系点联络员以及社会公众、管理相对人等。立法协商的途径，包括召开工作联席会议、论证会、听证会，立法调研、调查问卷、实地察看，定向征求意见、在网站、报纸等媒体上公开征求意见以及委托区县人大常委会、市政协法制委员会、市委统战部征求意见等。在征集五年立法规划建议项目和《淄博市院前医疗急救管理条例》立法过程中，法工委在坚持常规渠道征求意见的同时，又通过市委统战部、市政协社会法制委分别向各民主党派、工商联、无党派人士、有关人民团体、社会组织和市政协委员征求意见，并与之沟通协商，研究采纳其正确意见，进一步拓展了立法协商的渠道。

（二）建立了邀请专家立法咨询制度，发挥专家咨询作用

专家咨询在地方立法中发挥着不可替代的作用。为保障邀请专家开展立法咨询工作的顺利开展，听取相关领域专家的意见，解决立法中专业性较强的问题，主任会议于2015年10月研究制定了《淄博市人大常委会邀请专家立法咨询程序规定》。各专门委员会、法工委可以在立法规划、计划的编制，法规案的起草、审议以及法规案研究修改中遇到的重点、难点问题，向相关领域的专家提出咨询；明确了邀请专家人员的条件，各邀请主体应当从在本学术领域有较高知名度的学科带头人或者业务骨干，且具有副高以上职称，或者省级以上国家机关中精通本领域业务的工作人员，且担任县处级以上行政职务的人员中邀请专家。《规定》还对专家工作职责以及邀请专家的程序、咨询报酬等内容提出具体要求，使邀请专家开展立法咨询工作走上了规范化、制度化的路子。在《淄博市院前医疗急救管理条例》立法过程中，针对院前医疗急救事业的性质与定位、公民紧急施救行为免责以及如何解决搬抬服务等七个方面的问题，邀请了省、市相关领域的五名专家进行了论证，解决了争议较大的疑难问题。

（三）建立了立法评估制度、法规实施情况制度

1、出台了立法评估办法。立法评估是检查、评价法规文本草案或者法规质量的重要手段，也是法规修改、废止的重要参考。为推动立法评估工作经常化、规范化、制度化，在总结前期立法评估实践、借鉴全国人大和外地人大经验做法的基础上，主任会议于2014年12月研究通过了《淄博市人大常委会立法评估办法》，对法规案付表决前评估、立法后评估作出了规范。评估的主体为市人大各专门委员会、法工委。对于表决前评估，应当围绕法规案主要制度规范的可行性、法规出台的时机、法规实施的社会效果以及法规实施可能出现的问题开展评估。对于地方性法规实施满三年，且具有《办法》规定的六种情形之一的，可以确定为立法后评估的对象。《办法》还对评估的标准、工作程序等分别作了规定。《办法》的实施，对于加强和改进立法工作，提高立法质量，加快现行法规清理步伐，发挥了重要作用。

2、制订了法规实施情况报告制度。法规实施情况报告制度，是对执法检查制度的必要补充，也是立法后评估的重要方式，有利于常委会及时了解和掌握某件法规的贯彻执行情况和法规本身的缺陷，及时启动修改、废止程序。2014年4月，主任会议研究通过了《淄博市地方性法规实施情况报告办法》，《办法》对法规实施中应当报告的内容、时间、形式作出了具体规定，要求新制定的法规实施满一年、上位法修改或者废止、法规实施后情况发生重大变化、法规授权制定配套性规定的，由负责法规实施的主管部门向常委会书面报告法规实施情况。

（四）抓紧修改制定地方性法规条例

根据全国、省人大常委会的工作要求，今年上半年常委会启动了制定地方性法规条例，截至六月底，《淄博市制定地方性法规条例（草案）》已经两次审议，拟提请明年年初的人代会审议通过。在《条例（草案）》起草、审议过程中，一是根据《立法法》对地方立法的具体要求，作了细化；二是将我市立法实践中行之有效的做法固化下来；三是学习借鉴了省人大、济南、青岛市人大以及外地人大经验做法。《条例（草案）》的主要特色，一是增设了“立法规划、立法计划的编制”一章。对立法规划、计划编制的目的、原则和主体，立法项目建议的征集、提出、立项论证，市政府报送立法计划项目建议,初步项目征求意见，拟定计划草案，立法计划的内容、编制与变更，以及立法规划的编制等方面的事项，作了全面、详细的规定。二是注重发挥代表在立法中的作用。规定常委会审议地方性法规案，应当通过多种形式征求市人大代表的意见，邀请相关领域的市人大代表列席会议；专门委员会和常委会工作机构进行立法调研、论证、听证、表决前评估，可以邀请相关领域的市人大代表参加。三是改进了法规起草机制。对有关专门委员会、法工委提前参与起草、组织起草以及专家参与起草、委托起草等问题做出了规定。四是健全完善了常委会会议审议机制。对“两审三通过”审议机制，一审、二审、三审表决制的情形，隔次审议，单独表决等审议制度作了详细规定。五是将立法实践中行之有效的做法固化下来。包括立法论证、听证制度；公开征求意见制度；审议前讲座制度；立法工作联席会议制度；法规案表决前评估、立法后评估制度；法规实施情况报告制度等。六是增设了法规的报批、公布和备案一章，单设了法规的解释一章。

四、关于设区的市人大立法工作的几点建议

（一）明确设区的市的立法权限

《立法法》第七十二条规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。在地方立法实践中，上下级人大之间或者各地人大之间对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”的理解和把握上分歧较大，建议全国人大常委会作出立法解释或者制定规范性文件予以明确，使其更具有操作性，以便于地方人大在法规立项时有所遵循。

（二）重视和加强设区的市的立法队伍建设

从与各地人大交流的情况看，立法工作力量多少不一、强弱不等，普遍感到立法工作力量不足，从事立法工作的积极性不高，这些问题制约着立法工作进度和立法质量。关于加强地方立法工作力量、畅通立法人才交流渠道的要求，见诸于四中全会决定以及各级领导的讲话中，这一要求如何落地，如何提高大家参与立法工作的积极性，需要顶层设计。建议全国人大常委会统筹协调，对设区的市人大法制工作机构的人员编制等问题作出具体安排。

（三）进一步加强对设区的市人大立法培训工作

去年以来，全国人大常委会法工委连续举办了几期集中培训班，受到各地人大的一致赞许。在地方立法实践中，不论原有还是新有立法权的市人大常委会，普遍面临立法工作者能力和水平参差不齐、立法业务知识需要不断更新等实际问题，建议全国人大常委会法工委将加强立法培训工作作为指导地方立法工作的重点之一，使立法培训工作经常化、制度化，以不断提升地方人大立法工作者的立法能力和水平。