在新形势下继续发展完善经济特区授权立法

一、珠海经济特区授权立法工作概要

1996年3月，第八届全国人民代表大会第四次会议决定授予珠海经济特区立法权。珠海授权立法总体上经历了三个阶段：第一阶段--1996年获得立法权至2000年立法法颁布实施前，只有单一经济特区立法权；第二阶段--2000年立法法颁布实施后至2010年特区扩容前，拥有经济特区立法权和较大市立法权，但因经济特区立法权受到特区范围的限制，这一时期立法以较大市法规为主；第三阶段--2010年特区扩容至今，两个立法权适用范围重合，这一时期较多地使用经济特区立法权。

二十多年来，珠海市人大及其常委会根据全国人大授权决定和《立法法》的规定，在全国人大、国务院、广东省人大的指导帮助下，认真履行“立法试验田”特殊使命，积极稳妥开展立法工作。截至2016年7月29日，珠海市人大及其常委会共通过法规及有关法规问题的决定122件，其中法规91件，包括经济特区法规58件、设区的市法规33件；废止30件，现行有效61件。现行有效法规中，经济特区法规37件、设区的市法规24件；按调整事项分类，经济类法规12件、城市建设和资源环境类法规15件、社会建设类法规17件、政治类法规14件、文化类法规3件。上述经济特区法规的制定，呈现四个特点：一是围绕改革发展大局，发挥立法引领和保障作用。在市场经济体制改革、政府管理体制改革、社会建设、民主法治建设等领域制定法规，实现立法和改革的良性互动，以立法引领和保障改革；二是突出宜居城市的城市定位，重点开展生态文明立法，制定了城乡规划条例、地下综合管廊管理条例、前山河流域管理条例等10多部经济特区法规，形成了鲜明的珠海立法特色；三是注重先行先试，充分发挥“立法试验田”作用，近二十年来制定的58件经济特区法规中，属于先行先试及创制性立法的共49件；四是对标国际准则，着力深化粤港澳合作，出台横琴新区条例等法规。

在二十多年的经济特区授权立法工作中，珠海的主要体会可以归纳为“六个始终坚持”：始终坚持敢为人先的特区精神；始终坚持法制统一原则；始终坚持从珠海实际出发；始终坚持党委领导、人大主导、发挥政府重要作用的立法工作格局；始终坚持完善科学民主立法的机制；始终坚持创新立法、开放立法，努力构建与国际通行规则相适应的法规制度环境。

为回顾总结经济特区授权立法工作，研讨新形势下如何用好经济特区立法权和设区的市立法权，珠海于2016年4月20日召开经济特区授权立法20周年座谈会和研讨会。会议认为，20年来珠海立法所取得的成就充分证明，全国人大的授权决定是完全正确的。同时，在新形势下经济特区授权立法也面临一系列挑战，如经济特区授权立法与当前特区经济社会发展高标准的立法需求和经济特区人民群众日益高涨的立法期望还有不小的差距，存在有的法规项目立项论证不够深入、有的法规创新性不够、操作性不强等问题。

图1： 珠海地方性法规概况

清华大学法学院课题组今年4月提交的《珠海经济特区授权立法研究报告》对珠海立法进行了全面的梳理，并对现行有效的经济特区立法进行了内容上的系统分析。报告指出，从经济特区立法的范围来看，基本上遵守了立法法对专属立法权所做的保留；从经济特区立法变通的内容来看，主要集中在政府自身的管理和市场规制两方面，但也有很大一部分表现为城市公共服务和社会管理。报告认为，珠海立法总量虽不多，但是内容涵盖面广泛，特别是经历了从单纯经济立法到综合立法，再到突出政府依法行政和加强社会服务的过程，内容涉及公共产品服务、社会管理、法治政府与依法行政、市场规制和经济建设等领域。珠海的发展与经济特区立法对市场经济、城市建设和社会公共服务三方面的重视密不可分。

受珠海市人大常委会委托，今年上半年，北京师范大学珠海分校和广州大学分别对2015年出台的珠海现行有效的52部地方性法规从合法性、合理性、协调性和技术性等方面进行了全面的法规清理，并提出了法规清理报告，其中北京师范大学珠海分校负责其中27部，广州大学法学院负责25部。

图2：珠海地方性法规综合清理建议情况

北京师范大学珠海分校法规清理报告认为，从清理工作总的情况来看，珠海制定的地方法规无论内容还是规范性、技术性，质量都很好。下位法与上位法的关系、同一位阶法规之间的衔接、从本地实际出发的必要创新与变通等等，这些关系都处理得很妥当。特区立法权的行使，亦严格限制于全国人大的授权范围。

广州大学法规清理报告指出，珠海地方性法规立法质量总体优良，高度贴合地域特点，立法水平日益精进，负面清理数据偏低，具体包括不盲目重复上位法的内容、抵触现象少、不一致现象不多、规制事项范围和法规内容设置合理、相关地方性法规之间高度协调、内部法条之间衔接紧密、逻辑技术和语言技术优良。

图3：珠海地方性法规协调性问题法规数量图

二、新形势下统筹用好两个立法权的展望与思考

（一）把改革、创新、特色作为经济特区立法的指导思想

如何理解经济特区立法权的内涵与外延，是个有争议的问题。我们的理解是：根据立法法第九十条的规定和全国人大的授权决定，关于经济特区立法可以变通上位法的授权，属于概括性授权；经济特区的地方国家权力机关有权“根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规”，即在不违背上述准则的前提下，对上位法包括国家的一般法律法规行政规章进行变通，经济特区的所有法规不必都要与上位法保持一致。特区的特点就是“特”，就是可以试行不同于其他地区的特殊制度、特殊政策，经济特区立法就是法制化的特殊制度与政策。从这个角度来看，我们对经济特区立法权的运用还不够充分，不够大胆。我们的大部分地方立法都以经济特区立法命名，但规范的对象与一般地方性法规区别不是很大；其内容与上位法相比，重大创新不多。我们计划加强这方面的研究，以横琴自贸区为平台，更加充分地使用经济特区立法权，为广东乃至全国立法提供先行先试经验。

经济特区立法权因改革而起、因改革而兴，与改革密不可分。可以说，经济特区立法权就是改革的重要标志。在新时期全面深化改革背景下，经济特区立法将从过去的“为破而立”转变为“为立而破”，更多地从功能角度考虑立法，而不仅仅基于实用主义立法。

创新是特区之魂，也是经济特区立法的授权目的和本质特征。珠海立法将始终坚持以创新为主线，在立法思想、立法领域、立法工作机制等方面实践创新理念。通过特区的大胆探索，以立法为改革突破口，为改革开放和经济建设提供动力和保障。在总结商事登记、生态文明、地下综合管廊、行政执法与刑事司法衔接、技术成果入股等先行先试类法规立法经验的基础上，从立法领域和内容进一步深入探索创新实践。把创新作为整个经济特区立法工作的主线，坚持科学立法、民主立法、开放立法，充分发挥“立法试验田”的作用。

　　地方立法的生命力在于地方特色，地方特色体现了地方立法存在的价值，反映了地方立法的制度创新。珠海立法将着力发掘地方特色，增强法规的可操作性、可执行性。继续突出城市建设与生态环境保护立法，保持珠海经济特区立法的地方特色。利用毗邻港澳的区位优势，借鉴港澳等域外地区国际通行做法，对标国际准则，深化珠港澳立法交流。针对本地区特有问题，聚焦具体问题，有针对性地立法，少一些原则性、宏观性的规定，多一些具体的规定；少一些提倡性、宣传性的规定，多一些刚性规定；少一些行政机关自由裁量权，多一些程序性规定。在全面深化改革的新形势下，珠海立法将适当调整制定地方法规的指导思想，上位法比较健全、详尽，操作上没有困难的，就不再制定相应的地方性专门法规；确需制定的，只对本地实施中的特殊问题作出规定，不再重复上位法的内容。

（二）合理划分经济特区立法权与设区的市立法权的界限

经济特区不仅享有全国人大及其常委会授权的立法权，同时经济特区所在地的市还拥有较大的市立法权，这使经济特区拥有了更为广泛的立法权和更大的立法空间。如何贯彻实施修改后的立法法，进一步完善创新立法工作机制，以良法促发展，珠海首先必须处理好两个立法权如何使用以及如何保障经济特区立法权在合法前提下得以优先适用的问题。

经济特区法规和较大的市法规的立法性质、形式和程序上都不相同，必须加以区别。正确处理二者的关系，既要划分二者不同的立法范围，并从立法内容上明确哪些应制定经济特区法规，哪些应制定为较大的市法规。根据全国人大的授权决定和立法法的规定，我们认为制定经济特区法规和较大的市法规可作如下划分：凡涉及经济特区特殊安排事项的应制定经济特区法规，凡需要对国家法律、行政法规变通规定的应制定经济特区法规；需要贯彻实施国家法律、行政法规规定而作出具体细化规定的实施性立法用设区的市立法权。概言之，先行性立法与变通性立法用经济特区立法权，实施性立法用设区的市立法权。

（三）坚持立法创新与维护法治统一相结合，开展重点领域立法

经济特区立法体制是国家立法体制的一个组成部分，立法实践中必须在维护国家法制统一的前提下，正确处理经济特区立法与国家立法的关系，才能用好经济特区立法权。总体而言，如果不能厘清特区立法的变通权、优先适用与立法法第八条所规定的中央专属立法权的关系，就很有可能面临创新动力不足和地方立法缺乏制约的挑战。在特区立法权不逾越立法法第八条所规定的中央专属立法权的前提下，应鼓励特区立法创新和变通，同时自觉接受全国人大常委等备案机关的审查，维护法治和市场统一。

首先，摆正经济特区立法的位置，立足解决经济特区的问题。经济特区授权立法要在遵循宪法的规定及法律行政法规基本原则的前提下，根据经济特区的具体情况对国家立法作出变通和补充，而不是代替国家法律，要注意避免与国家立法的重复，减少立法的浪费。其次，在立法规划和立法项目上与国家立法相协调。经济特区立法的规划和立法项目应着重于国家一时难于出台，而特区发展又急需的立法项目上，着重于对国家立法补充，这样才能使经济特区立法和国家立法协调起来，既保持国家法制的统一，又体现经济特区立法的特色，提高立法效益和针对性。第三，在立法内容上与国家立法相协调。经济特区立法对法律、行政法规的变通或补充限于法律、行政法规的非原则性的具体规定，不能对宪法，或法律和行政法规的基本原则进行变通或补充。最后，对国家立法的变通或补充限于国家专属立法权以外的其他立法。

在特区法规与部委规章规定不一致的情况下，在实施中存在究竟是适用部门规章还是特区法规的问题。如，珠海安全生产条例第四十五条规定安全事故后安全生产风险抵押金直接转作事故抢险救灾和善后处理所需资金与国家安监总局等部委制定的《企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》第七条和第八条的规定不一致。这种不一致现象需要关注并予以解决。我们认为，在制定地方性法规之时，就要比照和考虑是否与部委规章的相关规定不一致；倘若部委规章是后于地方性法规出台的，则须及时标注并适时调处。

经济特区授权立法的重点，应是有针对性的通过立法程序，规范和调整关系到本地区经济和社会发展的重要地方性事务，真正制定出富有地方特色，针对性、可操作性强的法规。面对我国当前处于深化改革的攻坚期，经济特区授权立法早已不能只局限于经济领域的立法，而应对社会转型过程中暴露出来的社会问题应予以立法回应，在公共服务管理、政府职能转换、生态环境保护等领域发挥更大的作为空间。经济特区立法权不限于经济体制改革领域，应扩展到与经济体制改革相关的领域。坚持问题导向，针对改革发展中需要解决的问题创新立法，充分发挥立法引领、推动和保障作用。

（四）完善科学民主立法机制，着力提高立法能力

具有地方立法权的区域从省扩大到了经济特区，再扩大到了较大的市，2015年更扩大到了设区的市。从调动中央和地方两个积极性又维护法治统一的角度来看，立法法的这一修改对中国的法治建设和政权建设具有深远的意义。同时也要看到，这对我们如何把握立法规律、科学民主立法、提高立法质量、实现良法善治提出了更高的要求。

珠海立法将继续坚持“六个始终”，完善立法工作机制。一是推动科学立法体制机制创新。逐步完善立法调研及相关论证机制，对立法的社会背景进行深入调研，科学地预见社会经济、政治与文化等的发展规律，以使立法能够真实地反映社会发展的客观规律。健全立法项目论证、立法出台前评估、立法后评估等工作机制。组织基层调查、上门走访、实地考察等立法调研活动。科学编制立法计划，规范法规起草工作，探索健全完善的法规起草机制，在法规草案内容的设置上保留特色内容，真正需要通过立法来调整的内容有多少条就制定多少条，做到明确具体，切实管用。对经济特区的法规及时清理，做好立、改、废工作。二是推动民主立法体制机制创新。注重以科学理性精神和规范严谨的程序保障立法质量，扩大立法过程中的公众参与，充分贯彻立法公开的原则，加强立法协商、立法听证、法规征求意见反馈等工作，利用“互联网+”模式拓宽渠道和途径及时向公众公开经济特区立法计划、立法事项、立法进程、立法草案等内容。

珠海立法将进一步提高常委会委员的审议法规的能力，发挥人大代表主体作用。随着立法工作的日益专业化，在立法活动中对专业知识的需求也与日俱增，将逐步建立给常委会委员配备立法助理的制度，保障立法的规范性要求。同时，注重发挥政府法制工作人员的专业优势和法律业务优势以及高校法学专业学者、律师的作用。健全立法顾问制度、立法咨询专家库制度，建立完善高校立法基地，增强立法能力。推进立法人才队伍建设，加强立法培训，提高立法工作人员的法律素质。完善立法机构建设，充实立法专业力量，加强人大常委会立法研究中心建设，壮大立法研究人才队伍。