增强备案审查工作实效 切实维护国家法制统一

党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了部署，明确提出“要健全宪法实施和监督制度”，并对备案审查工作提出了新要求，备案审查工作的地位和作用愈加凸显。为了适应新形势、新任务，重庆市人大常委会针对目前地方人大常委会备案审查工作中存在的审查范围不统一、纠错难度大、审查制度不完善、机构队伍建设较薄弱等问题开展了一系列探索与实践，着力加强备案审查制度和能力建设，增强备案审查工作实效，切实维护国家法制统一。现就近两年来我们开展备案审查工作的具体实践、粗浅认识及存在的困惑，与大家共同交流和探讨。

一、成效明显——备案审查工作有序开展

重庆市人大常委会遵循“应备必备、有备必审、有错必纠”的原则，全面推进规范性文件报备、审查和纠错工作。通过探索工作监督和法律监督相结合的方式，与各区县（自治县）人大常委会联动，开展对政府规范性文件备案审查工作的专项评议，推动市和区县（自治县）两级政府及其部门建立合法性审查及文件公开制度，形成内外结合、上下联动的新机制，实现了备案审查工作的全覆盖，取得明显成效。

（一）着眼有件必报，做到应备必备。

报送备案是备案审查工作的首要环节，是开展审查的前提。重庆市人大常委会通过明确范围、查询核对、定期通报、考核打分等方式，多措并举紧抓“报备”这一基础工作，较好地解决了过去长期存在的漏报、迟报等顽疾。一是报备范围实现全覆盖。目前，重庆市人大常委会报备范围已囊括市政府及其办公厅规范性文件、市高法院指导审判和执行业务的规范性文件和市检察院指导检察业务的规范性文件以及区县（自治县）人大及其常委会通过的决议决定等，报备范围实现全覆盖。二是报备文件数量大幅增长。2011年至2015年的报备数量分别为27件、61件、51件、65件、130件。2016年上半年已接收报备文件98件，初步估算今年报备文件总数将接近200件，较五年前增长7倍多。三是报备率和报备及时率显著提高。2016年上半年各文件制定机关均在文件通过或发布后30日内按时向重庆市人大常委会报备，文件报备率和报备及时率均达到100%。文件的全面及时备案，为文件的审查打下了良好的基础。

（二）全面主动审查，做到有错必纠。

开展审查是备案审查工作的中心环节，充分发挥纠错功能是确保法律权威的有力手段。重庆市人大常委会坚持以审查为着力点、以纠错为落脚点，切实发挥监督职能。一是开展全面审查。对所有报备的规范性文件逐一进行严格审查，不留审查“死角”；对社会关注度高、影响范围大的规范性文件进行重点审查，及时回应社会关切。二是做实同步审查。对分送各专工委进行审查的文件，备案审查工作机构进行同步审查，切实发挥备案审查工作机构“统”的作用和其他专工委“专”的功能，为文件审查质量加上“双保险”。三是细化审查重点。在审查过程中，通过归纳文件主要内容、列出审查关注点、找准上位法依据，全面把握法律法规精神内涵，吃深、吃透文件实质内容，严格按照上位法的规定，对文件进行认真比对，重点关注文件的合法性问题，并结合实践，充分考虑文件制定的适当性问题。四是分类纠错。按照合法性问题、适当性问题和瑕疵类问题的分类，及时依照纠错程序对各类问题进行处理。2016年上半年，审查完结规范性文件63件，提出审查意见建议56条，发现的问题，均及时与相关单位交换意见，并妥善处理，做到了全面审查无遗漏、依法审查抓重点、解决问题不拖延。

（三）发挥内审作用，筑牢合法关口。

政府及其工作部门内设法制机构前置合法性审查作用的发挥关系着文件出台的质量，也关系着备案审查的效率。重庆市人大常委会通过对政府规范性文件备案审查工作的专项评议，推动政府及其工作部门建立了规范性文件制定的前置合法性审查机制，未经合法性审查的，不得进入下一个公文流转程序。具体来说，政府部门起草的规范性文件，未经部门内设法制机构合法性审查的，一律不得进入局长（主任）办公会审议；部门直接报送市政府办公厅的规范性文件代拟稿，未经市政府法制办合法性审查的，一律不接收、不启动发文流程、不安排上会审议。2015年，国务院法制办在昆明市召开的全国完善规范性文件合法性审查机制座谈会，对我市政府系统规范性文件管理工作予以高度肯定，将我市确定为全国完善规范性文件合法性审查机制试点单位。合法性审查机制的建立，提高了制定机关自身依法制定规范性文件的意识，充分发挥了内设法制机构功能，为规范性文件的出台把好了合法关口。

（四）推动全面公开，提高政府公信。

公开是规范性文件的重要属性，是保障公众的知情权、参与权和监督权的重要体现。在我市开展的规范性文件备案审查工作专项评议中，市政府共自查清理出直辖以来至2015年10月有效行政规范性文件6220件（含市政府规章、市政府及其办公厅规范性文件、区县（自治县）政府规范性文件、市政府工作部门规范性文件），由于历史原因，未上网公开的文件较多。2015年12月，重庆市政府向市人大常委会作专项评议整改报告时，承诺“未纳入规范性文件库以及未公布、不可查询的文件，不得作为行政管理的依据”。自2015年底以来，重庆市人大常委会坚持每月核查文件公开情况，及时通报数据，督促市政府办公厅加紧“存量”文件入库公开工作。市政府办公厅高度重视，组织专门力量负责文件录入、格式转化、上传发布等工作，于2016年5月底实现“存量”文件全部上网公开。对今年以来新报送备案文件，采取形式审查时逐件核查的方式，发现未公开的立即提醒市政府办公厅及时予以公开。截至2016年6月30日，以市政府和市政府办公厅名义印发的规范性文件共59件，已全部在市政府公众信息网规范性文件库公开。“存量”和“增量”文件的全面公开，进一步提升了政府公信力，为全面推进依法行政打下了牢固的基石。 二、开拓创新——备案审查工作扎实推进

结合近两年来我市备案审查工作的探索与实践及取得的初步成效，对如何更好地发挥备案审查的监督功能，维护法制统一，有以下几点体会。

（一）坚持党的领导是做好备案审查工作的根本保证。

我市备案审查工作始终坚持党的领导、始终把握正确的政治方向、始终坚决贯彻党中央和市委的有关决策部署。十八届三中全会以来，重庆市委高度重视备案审查工作。市委四届五次全会《关于全面推进依法治市的意见》中专门提出要加强备案审查工作，市委主要领导多次强调要把备案审查工作作为依法治市的重要一环抓紧、抓实、抓好。2015年，市委全面推进依法治市领导小组两次听取市人大常委会关于备案审查专项评议工作的情况报告，2015年和2016年，规范性文件备案审查工作连续两年纳入了市委全面推进依法治市重点工作。为增强党委、人大、政府系统备案审查工作的协作配合，重庆市委还牵头建立了备案审查衔接联动机制，市人大、市政府按照市委部署，通过互相邀请参加工作会议、重要规范性文件征求意见等方式进行联动，最大限度发挥备案审查的整体功能。市委的高度重视和坚强领导，为全市备案审查工作的开展奠定了坚实的基础。

重庆市人大和市政府认真贯彻落实中央和市委对备案审查工作的要求，自觉接受市委对备案审查工作的领导，及时报请市委解决备案审查工作中存在的问题。市人大常委会主要领导和分管领导多次强调要认真落实市委关于备案审查工作的决策部署，充分发挥备案审查在人大监督工作中的作用。市政府主要领导和分管领导也多次要求市政府各部门积极支持、配合市人大常委会的备案审查工作，落实市委的决策部署。

（二）注重机构队伍建设是做好备案审查工作的重要保障。

在市委和市人大常委会领导的重视支持下，重庆市人大常委会备案审查工作委员会于2015年8月正式成立。备案审查工委是隶属于重庆市人大常委会的副厅级机构，下设备案审查处，核定人员编制7名，分别是：工委主任1名，副主任1名，备案审查处处长1名，副处长1名，备案审查处工作人员3名。目前，备案审查工委实有工委主任1名，备案审查处处长1名，备案审查处工作人员2名，缺额将按市人大机关干部选用程序逐步到位。我市大部分区县（自治县）人大常委会也在法工委或办公室下设了备案审查科。目前，全市38个区县（自治县）人大常委会中有21个已设立备案审查科，机构设置覆盖率达到了55%。此外，重庆市政府法制办新设立了法律事务处，负责市政府及其办公厅制定的规范性文件的前置合法性审查，市政府法制办文件审查处新增了3名人员编制，区县（自治县）政府的法制机构也扩充了备案审查专业人员，审查力量和能力得到进一步提升。备案审查专门机构的设立、备案审查队伍的壮大，为更好地推动备案审查工作提供了重要保障。

（三）加强制度建设是做好备案审查工作的关键环节。

我市牢牢抓住制度建设这一关键环节，从制度层面为全市备案审查工作的开展提供有力支撑。《监督法》施行后，我市于2009年出台了《重庆市实施〈监督法〉办法》，专章对规范性文件备案审查作了规定，从地方性法规层面为全市两级人大常委会备案审查工作提供了法制保障。重庆市人大常委会备案审查工委成立后，根据党的十八届三中、四中全会精神和市委决定，结合工作实际，突出问题导向，由主任会议通过《重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作规程（试行）》，为市人大常委会备案审查工作的开展提供了更为明确的工作指引。我市绝大部分区县（自治县）人大常委会也制定了备案审查工作制度。2015年，借对市政府规范性文件开展备案审查专项工作评议之机，推动市政府出台了《重庆市行政规范性文件管理办法》（重庆市人民政府令第290号），以地方政府规章的形式建立健全了全市各级政府及其部门规范性文件制定、合法性审查、公开、备案、清理、责任追究等全过程管理制度。同时，市政府工作部门、区县（自治县）政府也相应制定了配套制度。截至目前，全市行政机关规范性文件备案审查相关制度覆盖面达到了100%。通过各项备案审查制度的健全完善，初步形成了以《重庆市实施〈监督法〉办法》为统领、《重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作规程（试行）》和《重庆市行政规范性文件管理办法》为支撑，市级部门和区县（自治县）人大常委会相关制度为配套的制度体系，织密了备案审查工作的制度网络。

（四）强化沟通协调是做好备案审查工作的重要途径。

备案审查工作的顺利推进离不开各个方面的配合与支持，需要从多方面下功夫做好沟通协调，形成工作合力。一是要在内外沟通方面下功夫。对内，要注重备案审查机构与其他专工委的沟通协调，在是否分送其审查、审查中出现的分歧等方面充分交换意见，达成一致意见后再与文件制定机关沟通；对外，要注重与各文件制定机关的沟通协调，力求全面准确把握文件制定背景、重点争议条款等内容，对文件中可能存在的问题充分听取制定机关意见。二是要在分级沟通方面下功夫。通过处室工作层面、专工委负责人层面直至常委会领导层面与文件制定机关相应层级进行沟通，层层推进，力求通过沟通协调统一各方认识，谨慎行使“撤销权”，减少矛盾争议，妥善解决问题。三是要在审查各环节沟通方面下功夫。在文件报备环节，要定期主动与制定机关沟通联系，及时提醒报备；在文件审查环节，要适时与相关专工委及制定机关就重点问题交换看法；在文件公开环节，要通过市政府公报、市政府公众信息网等多种途径掌握制定机关发文情况，及时与报备机关核对，督促其全面公开报备文件。总之，要通过全方位的沟通协调，畅通意见表达渠道，密切内外联系，摸清问题症结，促进问题及时有效解决。

（五）适度提前介入是提高备案审查工作实效的有效方式。

人大常委会对规范性文件开展备案审查，属于事后监督性质，即制定机关在规范性文件通过或发布后才报送人大常委会备案。提前介入规范性文件的起草论证不是开展备案审查工作的法定必经程序，但从我市近几年的工作实践来看，这种工作方式对提升审查质量有积极作用。在提前介入的过程中，重庆市人大常委会有关专工委把握了以下几个标准：一是把握介入方式。有关专工委是以被动介入的方式应文件制定机关邀请参与文件论证，未邀请的，不主动介入。二是把握介入时机。有关专工委不是由始至终参与文件的制定全过程，而是在文件制定已较为成熟的征求意见环节介入。三是把握结论运用。具体参与论证的人员是以个人名义提出建议意见，所作结论仅代表个人，不代表所在专工委的意见。2015年至2016年上半年，有关专工委以参加座谈讨论、书面反馈意见等形式参与了28件文件的起草论证活动，提出了立法权限、规章罚款限额、私有财产保护、监管体制设定合理性、重要概念表述等多个方面的建议意见，多数得到了制定机关的采纳，提升了文件的制定质量，降低了“带病”文件出台的可能性，减小了事后纠错的难度。

三、继续探索——备案审查工作任重道远

规范性文件备案审查是依法治国的顶层制度设计。党的十八届四中全会以来，备案审查工作面临的形势和承担的任务都有了深刻变化。我们认为今后的备案审查工作将呈现出以下发展特点：一是党委、人大、政府三个系统的规范性文件备案审查工作联动将更为紧密；二是随着备案审查信息化建设的不断加强，地方人大常委会备案审查信息将更加公开，工作交流将更加密切；三是备案审查工作对审查人员专业化水平提出更高要求，审查队伍结构将不断优化；四是在行政诉讼案件的审理中，诉讼当事人要求人民法院对作出具体行政行为所依据的规范性文件进行审查的情况将越来越频繁，审判机关与备案审查有权机关的工作衔接机制将逐步建立。地方人大常委会必须坚持发挥主观能动性，勇于尝试、继续探索，为维护国家法制统一作出新的贡献。结合重庆市人大常委会实践，我们认为仍有一些问题尚待研究和探索。

（一）关于将“两院”文件纳入备案审查范围的问题

2015年，重庆市人大常委会以对政府规范性文件备案审查工作开展专项评议为契机，要求市高法院和市检察院对直辖以来带有业务指导性质的文件进行清理，市高法院共清理出审判业务指导性文件99件，市检察院共清理出检察业务指导性文件299件，直至今日，此类文件数量仍在增加。虽然最高人民法院和最高人民检察院已明令禁止地方制定司法解释性质的文件，但对地方是否能够制定业务指导性文件未作规定。“两院”指导审判、执行和检察工作的文件在司法实践中发挥着重要作用，是基层审判、检察机关开展工作的重要指导依据，对司法公正具有重要影响，对其进行有效监督十分必要。同时，诉讼当事人也多次就该类文件的效力问题提请市人大常委会进行审查。据此，2016年5月，重庆市人大常委会由主任会议通过的《重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作规程（试行）》，将市高级人民法院、市人民检察院制定的指导审判、执行、检察业务工作的文件纳入备案审查范围，以“试行”的方式，探索对“两院”文件的备案审查。在具体的审查工作中，对如何把握审查标准、如何行使“撤销权”等问题，仍有待探索。同时，地方各级法院和检察院制定的何种文件属于立法法第一百零四条第三款规定的“具体应用法律的解释”，也有待明确。为此建议：一是最高人民法院和最高人民检察院加强对地方的个案指导；二是最高人民法院和最高人民检察院加强对地方制定业务指导性质文件的监督管理。

（二）关于改革事项与法律法规相衔接的问题

国务院近年来持续出台有关转变政府职能、简政放权的改革类文件，重庆市政府结合自身改革进程，按照国务院规定，也陆续出台了政府规章和一系列规范性文件推动改革。但在文件审查过程中我们发现，此类改革文件的部分规定与现行有效的国家法律和我市地方性法规规定不一致，存在文件已实施但作为改革事项设立依据的法律法规尚未修改的问题。在国家法律未修改的情况下，我市地方性法规也暂未修改。为保证改革事项与法律法规相衔接，建议：改革事项和修法工作同步研究、同步决策，切实落实“凡属重大改革要于法有据”的精神。