主动适应改革进程充分发挥立法引领推动作用

立法法修改至今，郑州市人大常委会深入学习贯彻党的十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，根据立法法作出的新规定、提出的新要求，按照市委的重大决策和部署，突出重点、创新机制，坚持把立法工作放到经济社会发展全局中去谋划和推进，坚持立法与改革发展稳定重大决策相结合，积极推进科学立法、民主立法，注重创制性立法，不断开创我市人大立法工作新局面，取得了一定成效。现将我市立法改革以及对改革发展引领和推动作用的经验和做法介绍如下。

一、坚持正确政治方向，不断完善党委领导立法

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的最根本的保证。必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。”郑州市人大常委会坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，始终保持立法工作正确政治方向。

（一）坚持市委批准立法规划、计划。市人大常委会坚持以市委在不同时期的任务和要求为指导，通过有目的、有计划、有步骤开展立法工作来落实党的各项政策，实现党的执政目标。其中一个重要方面就是坚持五年立法规划和年度立法计划报请市委常委会议研究讨论，积极争取党委支持，并作为编制和实施的必经程序。

（二）坚持落实市委提出的立法建议。从实践经验来看，提出立法建议，是党委领导立法的重要方式。近年来，市委更加重视法治在全市治理中的作用，就地方性法规的立、改、废提出的立法建议也在逐渐增加，市人大常委会坚持落实并及时向市委反馈。如2014年根据市委加强城乡规划管理的建议，修订了《郑州市城乡规划管理条例》；2015年为落实市委有效防治大气污染要求，废止了《郑州市市区烟花爆竹安全管理条例》。

（三）坚持市委研究决定法规中的重大问题。在制定重要法规的过程中，市人大常委会坚持就法规的指导思想、指导理念及解决的主要矛盾等重大问题向市委汇报，由市委讨论决定。如在修订《郑州市城乡规划条例》时，以常委会党组的名义就修改草案总的指导思想、原则、思路等重大问题向市委常委会作了专题汇报，市委对违法建设的防控、治理等方面的具体责任提出了明确意见，为条例的贯彻执行打下了良好基础。

（四）坚持市委协调解决地方立法重大分歧。党的十八大报告指出，要支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法职权，加强立法工作组织协调。立法工作关注的大多是根本性、长远性、基础性问题，涉及重大利益调整、部门职责划分等，有些问题单凭立法机关难以协调解决，需要发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用。针对加强和完善党对立法工作领导的新要求，市人大常委会坚持将加强党委立法工作组织协调，作为立法工作的主要任务和工作重点。如在制定《郑州市大气污染防治条例》时，常委会党组专门向市委写出报告，分别对防治工作机制、政府职责、有关行政主管部门的职责、本市有关单位的责任义务等提出了建议，明确了建立统一有效、分工明确的监管治理体系，并加强整体统筹协调，有效避免了部门之间推诿扯皮和重复管理，保证了条例的可操作性。实践证明，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，就重要法规存在重大分歧的问题进行研究，不仅会推动法规的尽快出台，而且为法规通过后的贯彻实施提供了有力保障。

二、坚持立法机关主导，不断健全立法工作水平

新修改的《立法法》明确将“人大加强对立法工作的组织协调，发挥在立法中的主导作用”写入法律条文。发挥人大主导立法作用是新形势下加强和改进立法工作的一个重要着力点，也是充分发挥立法引领和推动作用的必然要求。市人大常委会积极彰显主要的、导向性的主体功能,把人大在立法中的主导作用体现在法规的立项、起草、审议、修改、实施等各个环节。

（一）注重发挥人大在立法选项中的主导作用。通过主导编制地方立法规划和计划，不断健全立法项目公开征集制度。一是通过各种媒体，向全市广泛征求立法项目，广纳民声民意，克服行政部门申报、受制于行政部门积极性的不良现象。二是根据社会发展和人民群众需求，坚持问题导向，从服从服务于区域经济社会发展的大局考量，从急需解决事项中选取立法项目。三是做好立法项目统筹协调，通过召开立法征集座谈会、论证会、听证会等形式，充分听取社会各方面意见和建议，从而使选项既能充分反映民意，又能平衡各方利益。

（二）注重发挥人大在立法起草中的主导作用。为切实改变法规草案文本由政府部门起草、再提交人大审议通过的传统做法，有效防止部门利益和地方保护主义法规化，市人大常委会勇于挑起主导法规草案起草的重担。一是积极探索立法机关主导、社会各方有序参与的立法途径和方式。成立由人大及其常委会有关专门（工作）委员会牵头、政府法制部门和有关部门、人大代表及专家学者共同组成的专项立法起草小组。如2014年制定的《郑州市大气污染防治条例》就是采取上述方式起草，有效凝聚了社会共识。二是对部门间争议较大的重要立法事项，积极引入第三方评估，就法规草案的文本质量、针对性和可操作性等问题，通过座谈、咨询和分析论证的形式进行评估，充分听取各方意见后协调决定。如在修改《郑州市客运出租汽车管理条例》时，委托相关机构针对法规通过后对本地区改革发展稳定可能造成的影响进行了评估，为保证法规的顺利出台提供了可行依据。三是积极探索开放式、多元性起草机制，委托第三方起草法规草案。如2015年，委托社会力量起草了《郑州市城乡规划管理条例（修订草案参考稿）》，为做到“不偏不倚”起到了很好效果。

（三）注重发挥人大在立法审议修改中的主导作用。法规草案的审议工作是立法工作的最后一道关口，市人大常委会充分发挥常委会组成人员、人大代表的作用。一是严格遵守立法程序，依法行使立法权。提交人大审议的法规草案先由专门委员会对法规草案进行审查，并向大会作出说明；列入大会议程的法规案由人大及其常委会组织进行讨论，提出修改意见，法规案在审议中有重大问题需要进一步研究的，由常委会相关机构根据代表的意见做出修改，提请下一次会议进一步审议；对法规草案涉及的一些重要问题意见分岐较大、争执不下时，暂缓审议。坚决避免省事走过场，严格按照《立法法》及省、市地方立法条例规定的程序进行。二是保证充足的审议修改时间，充分汲取各方智慧。敦促有关法规草案提前提交并送到常委会组成人员和有关人大代表手上，让他们有足够的时间进行研究、分析和论证；保证常委会会议期间的审议时间，让常委会组成人员有充足的时间逐条甚至逐句审议草案条文；保证常委会相关工作机构有足够时间研究、吸收常委会组成人员在审议中提出的修改意见。

（四）注重发挥人大在法规实施监督方面的主导作用。一是认真开展执法检查。近年来，市人大常委会共组织检查郑州市大气污染防治条例、郑州市轨道交通条例等7部法规的实施情况，为我市经济建设和社会稳定营造了良好的法制环境。同时，针对法规本身不完善的地方提出合理意见和建议，有利于法规的修改完善。二是完善立法评估工作。市人大常委会重新制定了《郑州市人大常委会立法评估工作规定》，对立法后评估工作作出了相应规定。通过适时开展立法后评估工作，对其实施效果、总体质量和基本价值进行评价，将评价结论作为法规进一步修改完善的重要依据，进一步增强立法的针对性和可操作性。

三、坚持立法衔接改革，不断发挥引领推动作用

党的十八大强调要进一步发挥立法的引领和推动作用，用法治思维和法治方式深化改革，在法治框架内进行改革。习近平总书记指出：“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。”这就需要重新研究新的历史条件下立法与改革的关系，及时了解和掌握重大改革方向和举措，实现立法决策与改革决策更好地结合，使立法引领改革进程，推动经济社会发展。郑州市人大常委会在工作中从以下几个方面作出了努力。

（一）坚持“顶层设计”，立法支撑改革。为深入贯彻落实党的十八届四中全会精神，全面推进依法治市，市人大常委会根据市委《关于全面深化改革的实施意见》和《郑州市全面深化改革第一批重点改革事项》、《关于全面深化改革重要举措的责任分工意见》要求，坚持把立法工作放在全市深化改革的大局中去谋划，主动研究改革中涉及的立法问题，通过地方立法贯彻市委决策，使立法和市委的重大决策协调同步；通过立法凝聚社会共识，确保党的路线方针政策成为社会一体遵循的规则。如近几年先后根据改革要求制定了《郑州市轨道交通条例》、《郑州市建设工程施工安全管理条例》及修订了《郑州市大气污染防治条例》、《郑州市城乡规划条例》、《郑州市建筑市场管理条例》等地方性法规，并在全国率先制定了《郑州市医疗卫生设施规划建设管理条例》，把体现科学发展要求、维护社会公平正义、反映人民群众根本利益的方针政策和经验制度化、法制化，有效推动了相关领域的改革。

（二）坚持“急需先立”，助力城镇建设。市人大常委会坚持围绕经济社会发展中急需规范的突出问题，按照“急需为先、突出特色”的工作思路，将发展战略和发展任务法制化，助力新型城镇化建设全面推进。近年来，随着我市建筑市场和建设规模不断扩大，从业人员快速增加，超高层、大跨度、结构复杂的建筑项目日益增多，建筑业安全生产面临许多新挑战，建设工程领域安全事故比例占全市生产安全事故的80%，且呈现增高趋势。制定《郑州市建设工程施工安全管理条例》，为加强我市建设工程施工安全管理，保障人民群众生命财产安全，减少安全事故发生提供了法制保障。2010年颁布施行的《郑州市城乡规划管理条例》，在郑州都市区建设快速发展过程中遇到了新情况和新问题。一是我市违法建设查处工作在立法层面缺乏有力措施和长效制度，不仅影响了城市的形象和品位，同时给人民群众的生命财产造成严重安全隐患。二是随着郑州都市区建设理念提升，城市设计在编制规划过程中的作用日益凸显，对编制规划发挥着重要作用，需要对城市设计的编制和适用予以规范。三是在规划管理实践中，个别领域在立法层面存在缺位等。为进一步加强我市城乡规划管理，及时、有效制止和查处违法建设行为，市人大常委会修改了《郑州市城乡规划管理条例》，为推动我市新型城镇化建设提供了法规支撑。

（三）坚持“突出重点”，创新社会管理。围绕中心、服务大局，突出守住发展和保护生态两条底线，加强重点领域立法是市人大常委会一贯坚持的立法原则。近年来，我市环境保护工作形势严峻，多次出现持续灰霾和雾霾天气，严重影响人民群众的身体健康和生活质量，成为社会关注的焦点问题。为更好保障人民权益，改善和加强生态环境保护，市人大常委会制定了《郑州市大气污染防治条例》，以严厉的整治手段、严肃的法律问责机制等，为大气污染防治提供了法制保障。2013年，我市步入了地铁时代，随着轨道交通各项工作的推进，在轨道交通的规划、建设、保护、管理、开发及运营安全等方面遇到了各种问题，为适应轨道交通事业快速发展的需要，市人大常委会制定了《郑州市轨道交通条例》，为切实保障全市人民出行、确保轨道交通建设和安全运营、提升城市品位,打下了良好基础。

（四）坚持“因地制宜”，适时调整法规。坚持立改废并举，在制定地方性法规的同时，加大对不适应改革要求的现行法规调整，不让一些过时的法规成为改革的“绊脚石”。《郑州市市区烟花爆竹安全管理条例》在规范我市城市建成区内烟花爆竹的生产、运输、经营、燃放活动，保护市民生命财产安全，烘托节日氛围，发挥了积极作用。但随着新型城镇化的推进，对燃放烟花爆竹管理提出了更高要求，该条例已难以适应城市发展和环境保护的需要。市人大常委会废止了该条例，督促市政府根据《国务院烟花爆竹安全管理条例》等上位法规定，进一步研究制定管控政策，制定出台符合实际的管理措施。《郑州市农药管理条例》在规范我市农药生产、经营和使用等发挥了重要作用，但随着国家、省相继出台了一系列法律法规，该条例在农药监督管理、行政审批、执法权限等方面与上位法相冲突。为主动适应改革需要，市人大常委会将该条例予以废止，切实维护了法制统一。

回顾过去的工作，我们清醒地认识到，同“立法主动适应改革和经济发展需要”的新要求相比，同人民群众的新期盼相比，我们的工作还存在差距和不足。我们将认真总结经验，更加努力深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会和习总书记系列讲话精神，深入学习贯彻新修改的立法法，牢牢抓住提高立法质量这个主旋律，不断探讨立法工作新举措，充分发挥立法引领和推动作用，为我市经济社会发展做出新的更大贡献！